Nesta pequena reflexão vamos
abordar a figura do Ministério Público no atual contencioso administrativo
português, tendo em conta a recente reforma de 2015. Começaremos por abordar as
várias funções, do mesmo, no âmbito administrativo, depois procuraremos realizar
uma análise comparativa do art.11º do CPTA, e por fim abordaremos a importância
do Ministério Público na atualidade.
1. O Ministério Público em
Portugal
Começando por uma introdução
histórica, tal como nos diz PAULA MARÇALO “Embora com origens bem mais remotas-
a doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como
organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no séc.XIV”. Teve a
sua primeira sistematização, com direito a capítulo próprio e consagração da
sua autonomia, com a CRP de 1974. No entanto, em termos constitucionais, só foi
feita uma referência à instituição na CRP de 1933, em que aparecia como
representante do Estado junto dos tribunais.
GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA
descrevem o Ministério Público como “ um dos órgãos constitucionais integrados
na organização dos tribunais que mais dúvida oferece quanto à sua posição
constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica (primeiro,
representante do rei junto da autoridade judiciária, depois, órgão dos
tribunais dependente do Governo, e, por último, magistrados independentes e
autónomos) é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela
Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo,
subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de
magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes.”
Já o próprio Ministério Público,
descreve-se como “ uma magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário
autónomo. É uma autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que
também é uma autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da
administração pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo;
não é tribunal (apesar de o integrar) nem juiz; não é advogado do Estado.”
2. Funções do Ministério Público
De acordo com GOMES CANOTILHO E
VITAL MOREIRA as funções do MP podem agrupar-se em quatro áreas: primeiro,
representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja
parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado; segundo, exercer a
acção penal; terceiro, defender a legalidade democrática, intervindo no
contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade;
quarto, defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de
protecção, designadamente, os menores, os ausentes, os trabalhadores, etc.
Por outro lado, MANUEL AUGUSTO DE
MATOS defende que o MP tem apenas duas funções: a função de representação e de
assistência”.
Por fim, para SÉRVULO CORREIA as
funções do MP dividem-se em três áreas: acção pública, coadjuvação do Tribunal
na realização do Direito, e o patrocínio judiciário do Estado e de outras
pessoas representadas por imperativo legal.
Assim, cabe-nos analisar agora
algumas dessas funções.
2.1 Defender a legalidade
democrática
O art.219º/1/ in fine CRP
determina que cumpre ao MP “ defender a legalidade democrática”.
O art.51º ETAF
refere também que “Compete ao Ministério Público (…) defender a legalidade
democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o
efeito, os poderes que a lei lhe confere.” Por fim o próprio estatuto do
Ministério Público, doravante EMP, estabelece no seu art. 1º que “O Ministério
Público (…) defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do
presente Estatuto e da lei.”
O Estado é um sujeito que tem deveres e
direitos, como todos os outros, isto quer dizer que o MP, tem legitimidade
ativa, esta legitimidade encontra-se presente em várias normas, tais como:
- Legitimidade para impugnar atos
administrativos, art.55º/1/al.b) CPTA;
- Legitimidade para assumir, no
exercício da acção pública, a posição do autor, art.62º/1 CPTA;
- Legitimidade para intentar
ações de condenação à prática do ato devido, quando o dever de praticar o ato
resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais,
de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e
bens referidos no art.9º/2, segundo o art.68º/1/al.b) CPTA;
- Legitimidade para requerer a
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente
operativa. Pode também, quando os efeitos de uma norma não se produzam
imediatamente mas só através de um ato administrativo, questionar a legalidade
dessa norma;
- Tem como dever pedir a
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento
de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua
ilegalidade. Este dever é de exercício obrigatório do poder de iniciativa
processual do MP, tendo por base o art.73º/1/3/4 CPTA;
- Legitimidade para pedir a
declaração de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção seja necessária
para atos legislativos serem executados, atos estes carentes de regulamentação,
art.77º/1 CPTA;
- Legitimidade quando à validade
total ou parcial de contratos, 77º-A/3/al. b) CPTA;
- Legitimidade quando à execução
de contratos, 77º-A/3/al. c) CPTA;
- Legitimidade para realizar
requerimento relativo a prestação de informações, consulta de processos e
registos administrativos no exercício da acção pública, 104º/2 CPTA;
- Legitimidade para requerer
providências cautelares, 112º/1 CPTA;
- Legitimidade para quando assuma
posição de autor num processo principal, requerer o seguimento de um processo
cautelar que com relação a esse processo, se encontre pendente, nele assumindo
também posição de requerente, art.113º/5 CPTA;
- Legitimidade para pedir a
suspensão com força obrigatória geral dos efeitos de qualquer norma em relação
á qual tenham deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, 130º/2 CPTA;
- Legitimidade para interpor
recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação
de disposições ou princípios constitucionais ou legais, art.141º/1 CPTA;
- Legitimidade para realizar um
pedido de admissão de recurso para uniformização de Jurisprudência, 152º/1
CPTA;
- Legitimidade para requere a revisão
de sentença transitada em julgado, 155º/1 CPTA;
- Legitimidade para requerer a
execução de uma sentença proferida pelo tribunal em primeiro grau de
jurisdição, quando a Administração não tiver dado execução à sentença, quando o
MP tenha sido autor e quando estejam em causa os valores do art.9º/2,
art.164º/1 e 176º/1 CPTA;
- Legitimidade para requerer a
resolução de conflitos, 136º CPTA;
- Legitimidade para intentar em
processos principais e cautelares destinados á defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo,
o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os
bens do Estado, das RA’s e das autarquias locais, qualquer que seja a acção
administrativa, 9º/2 CPTA. Neste caso, estamos perante a acção popular.
Como nos diz VASCO PEREIRA DA
SILVA “No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal
poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma
do Contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito
processual em detrimento da sua intervenção como “auxiliar do juiz”.
Já MÁRIO AROSO DE ALMEIDA explica
acção pública como aquela “...que é exercida por entidades públicas, no
exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus
direitos ou interesses.”
Concluindo, podemos dizer que a
defesa da legalidade democrática que cabe ao MP por atribuição da CRP é como
que um dever de fiscalização dos atos e comportamentos das várias entidades
públicas e privadas (que tenham poderes públicos), segundo o princípio da
legalidade e da juridicidade.
2.2 A representação do Estado
Cabe-nos primeiro referir as
normas legais que achamos mais relevantes e que fazem menção a esta função:
- Artigo 51º/1 ETAF: “Compete ao
Ministério Público representar o Estado…” e no respetivo nº 2 estabelece-se a
representação do MP nos tribunais de diversos níveis hierárquicos na ordem
jurisdicional administrativa;
- Artigo 11º/1 CPTA: “… sem
prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”;
-Artigo 1º EMP: “O Ministério
Público representa o Estado…”, artigo 3º/1 “Compete especialmente ao Ministério
Público: a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais,
os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta…”, artigo 4º que
explicita a representação do MP nos diversos tribunais, artigo 5º/1 “O
Ministério Público tem intervenção principal nos processos: a) quando
representa o Estado; b) quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias
locais…”, artigo 53º al. a) “Compete aos departamentos de contencioso do
Estado: a) a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses
patrimoniais…”;
- Artigo 219º/1 CRP: “Ao
Ministério Público compete representar o Estado…”.
Destes artigos podemos concluir
que a lei apenas atribui ao MP a representação em juízo do Estado e não de
outras pessoas colectivas públicas.
Mas até esta representação
levanta várias questões na doutrina que importa aqui abordar.
A primeira diz respeito à questão
de saber se o Ministério Público também representa as Regiões Autónomas e as autarquias
locais. Dos artigos 3º/1 e 5º/1 b) do EMP resulta que sim. Porém, o ETAF e o
CPTA não fazem nenhuma referência a esta questão, o que leva alguns autores a
considerar que sendo estes diplomas posteriores ao EMP e lei especial
relativamente a este, então implicarão uma derrogação daqueles preceitos na
parte em que se referem às Regiões Autónomas e às autarquias locais.
Vamos assim optar por defender
que o MP apenas defende o Estado, tendo em conta que o Estatuto das regiões
autónomas e a Lei das autarquias locais são omissos quanto à possibilidade de
patrocínio judiciário pelo MP.
Assim assumindo esta posição,
resta saber quando deve o MP representar o Estado e que tipo de representação
deve assumir.
De acordo com GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA pode dizer-se que “A representação do Estado significa, em termos
jurídico-constitucionais e simbólicos que lhe incumbe a tarefa de defesa dos
interesses da comunidade (isto é, da República)...”.
Diz-nos também SÉRVULO
CORREIA, analisando o art.219º CRP que “A enunciação de uma competência de
representação é extremamente genérica. O texto não diz quais as matérias a que
respeitará a representação, nem quais as circunstâncias- nomeadamente os tipos
de processo- em que esta se desenvolverá.”.
Por outro lado, ALEXANDRA LEITÃO defende
que “Este indirizzo constitucional tem sido interpretado restritivamente no que
respeita à representação do Estado no âmbito do contencioso administrativo, no
sentido de a limitar à defesa dos interesses patrimoniais do Estado, tal como
está consagrado na alínea a) do artigo 53º do Estatuto do Ministério Público.”.
2.2.1 O antigo art.11º CPTA
Em matéria de representação
processual do Estado, o CPTA apresentava, antes da reforma de 2015, uma solução
dual. A representação processual cabia, por regra, a advogados ou licenciados
em Direito. Mas nos processos que tinham por objecto relações contratuais e de
responsabilidade, a representação processual do Estado era obrigatoriamente
assegurada pelo Ministério Público, artigo 11º/1/2 CPTA. Ficavam assim
excluídas do âmbito de representação do Ministério Público a representação das
pessoas coletivas de direito público e a representação processual em todas as
formas de ação que não diziam respeito a relações contratuais e
responsabilidade.
Atualmente o artigo versa o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e
representação em juízo
Nos tribunais administrativos é
obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de
Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os
processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em
solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do
Estado pelo Ministério Público.”
Assim cabe-nos agora desvendar
qual o tipo de representação que está no atual artigo em causa.
A questão baseia-se em saber se
estamos aqui perante uma representação legal, ou seja, um sujeito atua em nome
de outrem, realizando atos jurídicos em seu nome, por imposição da lei; ou uma
representação orgânica, que ocorre quando a representação é assumida por um
órgão do representado.
Tradicionalmente tem-se entendido
que estamos perante uma representação orgânica, tendo em conta que o MP é um
órgão do Estado. No site do MP é possível lermos “A competência de
representação do Estado está intimamente ligada com a defesa da legalidade
democrática, que também é atribuída pela lei ao Ministério Público. Por isso
não se trata de um patrocínio, como se de um mandatário se tratasse, mas de uma
verdadeira representação orgânica. Porque, mesmo nesses casos, o Ministério
Público actua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão
específico do aparelho do Estado. E todos desejamos que os interesses do Estado
sejam representados em tribunal dessa forma.”, o que apoia esta posição.
No entanto, há quem não tenha
totalmente certezas à cerca desta natureza orgânica, ALEXANDRA LEITÃO tem as
suas dúvidas pois, “ (...) o Ministério Público é, de facto, um órgão do
Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva Estado (...) Dito isto, fácil
será perceber que, na minha opinião, a tese da representação legal se apresenta
como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples
patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária.”.
A verdade é que o texto normativo
do art.11º também não ajuda para chegar a uma conclusão, tendo em conta que faz
referência tanto a patrocínio judiciário como a representação.
O Sindicato dos Magistrados do
Ministério Público pronuncia-se quanto a tal, da seguinte forma: “São conceitos
diversos, representação e patrocínio, aos quais podemos dizer que subjaz uma
diferente filosofia no tocante à concepção da presença do Estado em juízo e que
por isso não devem ser confundidos. A sua mistura na proposta de forma tão
flagrante revela logo à partida contradições e incongruências na posição de
princípio sobre esta questão, de que o texto em análise não se consegue
libertar. Na verdade, não é, nem por norma nem por princípio, tarefa do
Ministério Público patrocinar entidades, órgãos ou serviços públicos concretos,
mas sim representar o Estado, entendido como entidade que prossegue e deve
prosseguir o bem público.”.
2.3 A função do MP como amicus
curiae
Como explica SÉRVULO CORREIA, “
(...) a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função
jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando
de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que
sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age
tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do
processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.”.
A reforma do contencioso levou à
perda de algum excesso de protagonismo do MP. Anteriormente, o MP tinha amplos
poderes de amicus curiae, existiam dois momentos da sua intervenção necessária
em todos os processos: a emissão do visto inicial e do visto final. Podia
também solicitar questões de índole processual que pudessem obstar à apreciação
do mérito da causa por parte do Tribunal. Hoje só intervém uma única vez e
apenas quando tal se justifique em função da relevância da matéria em causa;
além de ter perdido a faculdade de colocar questões de índole processual.
Esta mudança teve como ponto de
partida o Caso Lobo Machado, em que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos
(TEDH) decidiu que a presença de um Procurador, com direito a ser ouvido na
discussão, nas sessões de julgamento no STA e no TCA, violavam o art.6º/1 da
Convenção de Direitos do Homem, o direito a um processo equitativo.
Posteriormente, o TC veio decidir
da mesma forma, “o respeito por um processo equitativo supõe a criação de
condições objetivas que permitam assegurá-lo. Ora, não se vê como tal possa
acontecer quando um elemento exterior ao colégio de juízes, que tem por missão
decidir a controvérsia, pode participar na discussão e assistir à deliberação,
em sessão sujeita ao regime de segredo, numa fase em que qualquer intervenção
se apresenta como particularmente decisiva porque antecede imediatamente a
tomada de decisão.”.
Mas não pensemos que a
intervenção do MP foi totalmente eliminada, a sua função como auxiliar do
tribunal continua a ter alguma relevância, nos momentos em que o MP: se pode
pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos
cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos
valores e bens referidos no 9º/2; nos processos impugnatórios, em que pode
invocar causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na
petição; e quando se pode pronunciar em sede de recurso, mesmo não tendo sido parte
da acção.
Concordamos com MESQUITA FURTADO
que nos diz que “Com efeito, apesar da acentuação da função subjectivista do
novo sistema de contencioso administrativo e da limitação que neste aspecto se
verificou, o Código continua a reconhecer ao MP amplos poderes de contribuir
como terceiro imparcial (amicus curiae) para a justa composição do litígio e em
defesa da legalidade administrativa em diversas fases de processos intentados
por particulares ou outras entidades.”.
E também com VASCO PEREIRA DA SILVA,
quando afirma que “…o Contencioso Administrativo desempenha uma função
predominantemente subjetiva... (...) no segundo caso [ação pública e ação
popular], o Contencioso Administrativo adquire uma função predominantemente
objetiva, de tutela da legalidade e do interesse público - a qual, no Estado de
Direito, é também uma função essencial da Justiça Administrativa.”
3. Conflitos entre a acção pública
do MP e a sua representação do Estado
O interesse público defendido ou
adoptado pelo Estado nem sempre coincide com o princípio da legalidade. Nestas
situações em que a atuação administrativa é ilegal ou existe dúvida acerca da
sua legalidade, o MP encontra-se numa acumulação de funções, sendo que tem que
optar por uma.
Existem duas vias doutrinárias
para a resolução do problema, sendo que a maioria defende que a atuação do MP
tem que respeitar critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade, ou
seja, em caso de contradição deve sempre optar pela defesa do princípio da
legalidade.
Assim sendo, quando a atuação do Estado é ilegal ou possivelmente
ilegal, o MP não deve representá-lo, respeitando o art.69º EMP.
4. Então, qual o papel do MP?
A questão aqui principal é: deve
o MP continuar a ser representante legal do Estado ou deve ter como preocupação
exclusiva o cumprimento e a defesa da legalidade?
Segundo ALEXANDRA LEITÃO, apenas
com a exclusão da função de representação o problema estará resolvido, “Nestes
termos, parece-me que o artigo 69.º do Estatuto do Ministério Público assume um
papel relativamente reduzido na resolução de eventuais contradições entre as
funções de defesa da legalidade e de representação do Estado, porquanto os
magistrados do Ministério Público só devem lançar mão do mesmo em situações de
manifesta ilegalidade (….) a melhor solução seria retirar ao Ministério Público
a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de
conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado.”. VIEIRA DE ANDRADE
E TIAGO SERRÃO, parecem ser da mesma opinião.
Já SÉRVULO CORREIRA, “ A resposta
parece residir no nº 1 do artigo 69º EMP, quando dispõe que, no caso de
conflitos entre interesses que o Ministério Público deva representar, o
Procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um
advogado. Trata-se, no entanto, por certo, de um remédio reservado a casos
extremos.”.
Ou seja, podemos concluir que como
nos diz GUILHERME FONSECA o MP após a reforma é “…MP novo, como órgão
constitucional integrado no órgão de soberania Tribunais, muito diferente, nos
planos estrutural, funcional, estatutário e organizacional, da anterior
homónima instituição, que definitivamente ficou enterrada.”
Tradicionalmente o MP é entendido
como necessário para o processo administrativo, pois torna-o mais justo,
servindo de garante dos direitos fundamentais assim como de valores
constitucionalmente protegidos. Este não só controla o cumprimento da lei, como
protege os interesses e direitos dos particulares e da comunidade.
Mesmo após esta reforma, podemos
concluir no mesmo pensamento de RIBEIRO DE ALMEIDA, que o papel fundamental do MP “É, pois, de
manter, sem prejuízo da necessidade ou simples conveniência de introduzir
aperfeiçoamentos que, porém, não deverão descaracterizar um modelo de provas
dadas e cuja obliteração seria passível de diminuir o grau de densidade da
protecção dos interesses (públicos ou privados) conformes ao direito e à lei no
âmbito da justiça administrativa.”
Bibliografia:
ALEXANDRA LEITÃO, A representação
do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista
Julgar nº20, Coimbra Editora, 2013
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º,
Coimbra Editora, Coimbra, 2010
GUILHERME FONSECA et al., O
Ministério Público em Portugal (os dias de ontem e os dias de hoje) in Educar,
Defender, Julgar para uma Reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra,
2014
MANUEL AUGUSTO DE MATOS et al., O
Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa, in
O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, 2014
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2013
MESQUITA FURTADO et al., A
intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em
Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, Coimbra, 2014
SÉRVULO CORREIA et al., A reforma
do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata
de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001
SÉRVULO CORREIA et al., A
representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in
Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo,
Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015
VASCO PEREIRA DA SILVA, O
contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa, Almedina, 2014
Ariana Maravilha, nº26246
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