Delimitação do âmbito da jurisdição administrativa

João Massacote, aluno nº 26234 subturma 5

O artigo 4º do ETAF anteriormente baseado no critério da relação jurídica e fiscal, alarga o âmbito da jurisdição administrativa em alguns casos como nas alíneas e), f), g), k), l), sendo que nas outras o que acontece é o aprofundamento do critério da relação administrativa presente na alínea o) do mesmo artigo, com consagração constitucional, art. 212º/3. Se por um lado temos exactamente a repetição de um critério por outro temos a derrogação[1] deste critério alargando o âmbito da jurisdição como se fossem normas especiais isto corroborado pela jurisprudência do STA e do TC que não reconhecem existir uma “reserva material absoluta” do critério o que permite a sua derrogação sem que seja descarecterizado, e tendo em conta que nos encontramos numa situação de charneira em que as situações jurídicas pertencentes à jurisdição administrativa ou à civil não são óbvias (a divisão não é entre branco e preto, acontece estarmos perante situações cinzentas). A escolha do legislador foi propositadamente no sentido de alargar a jurisdição administrativo-tributária[2], remetendo para casos residuais a aplicação do critério constitucional da alínea o) do artigo nº4 do ETAF, não só porque existem mais fontes de litígios do que a relação jurídico-administrativa.

Passamos em seguida a analisar individualmente cada caso que o artigo 4º do ETAF inclui:

1.      Direitos e interesses de natureza jurídico-administrativa: a alínea a) divide-se em dois pontos os direitos fundamentais e os interesses legalmente protegidos, no entanto tendo sempre por base a relação jurídico-administrativa, não merecendo grande análise pois não tem grande autonomia.

2.      Actos e regulamentos: as alíneas b), c) e d) estabelecem o controlo pelos tribunais administrativos das normas e actos que são praticados pela administração pública, por órgãos públicos que não pertencem aquela, e entidades que sendo ou não públicas exercem poderes públicos – ou seja estão incluídas entidades privadas também. Estas alíneas estão em conformidade com o 148º do CPA e com o 51º/1 do CPTA[3].

3.      Contratos administrativos: a grande dificuldade surge no momento de definir os contratos que estão debaixo da jurisdição administrativa, sendo que mais uma vez o critério da relação jurídica não nos dá suficiente segurança jurídica, isto porque antes a definição adoptada era a de contrato administrativo usada no direito substantivo o que para um conceito muito dúbio – a divisão entre contrato administrativo e contrato privado celebrado pela administração sempre foi muito difícil de fazer quando o critério era objectivo. Por o que acabámos de dizer em 2002 o ETAF[4] introduz o critério subjectivo, se as partes do contrato litigioso estão submetidas a um regime de direito publico então ficam debaixo da jurisdição administrativa, isto para além dos contratos típicos e dos passiveis de acto administrativo. O CCP vem posteriormente introduzir estes critérios 1º/6 (atenção porque n tenho certeza se está actualizado com o novo CCP). Hoje o ETAF já faz referência aos mesmos contratos do CCP utilizando os mesmos critérios que este diploma, que são dois contratos administrativos (típicos), e a submissão ao regime de contratação pública. Para além do alargamento já referido o novo CCP positivou como administrativos todos os contratos de aquisição e locação de bens móveis e de serviços tornando muito residual a figura do contrato de direito privado celebrado pela administração pública – artigo 200º/1 do CPA e 1º/6, d) do CCP. Passamos a analisar os dois critérios da alínea artigo 4º/1, e):

a.      Critério do contrato administrativo: releva dizer que o nº6 do artigo 1º tem cinco alíneas e em cada uma dessas estão descritos cinco contratos com características de administratividade – expressão de MÁRIO AROSO: i) contratos administrativos por natureza do seu objecto ou do seu fim - al. b), c) e d) do 1º/6 CCP. ii) contratos administrativos por determinação da lei, são estes s contratos típicos do Titulo II da parte III do CCP, e outros contratos típicos ou nominados presentes em lei avulsa. iii) contratos administrativos por qualificação das partes são estes aqueles que tem objecto passível de contratos de direito privado, mas a lei aceita que as partes os qualifiquem como tal, desde que uma das partes seja uma das entidades adjudicantes do artigo 2º do CCP, estes contratos são os do artigo 1º/6, a) e 3º/1, b) e 8º do CCP.

b.      Critério do contrato submetido a regras de contratação pública: não só os contratos presentes no CCP estão incluídos no âmbito jurisdicional administrativo também contratos celebrados por entidades públicas e privadas sujeitas a regras de direito privado neste casos regras de procedimentos pré-contratuais, as já referidas entidades adjudicantes do artigo nº2 do CCP, a diferença entre o regime substantivo e o processual encontra-se no aspecto em que o CCP no artigo 1º/6, d) estabelece condições como se “a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”, só se se verificar esta condição é que o contrato fica sujeito a procedimentos pré-contratuais, no regime processual independentemente de se verificar esta condição basta que se submeta a procedimentos pré-contratuais[5]. Mais uma vez relembramos a importância de cristalização dos contratos de aquisição de serviços e bens móveis que não sendo administrativos estão sujeitos ao regime de procedimento pré-contratual.

4.      Contencioso da responsabilidade civil extracontratual: o artigo 4º nº1, alínea f) e g) contém três aspectos:

a.      A alínea f) atribui uma competência genérica aos tribunais administrativos para conhecer de quaisquer danos emergentes da actuação de pessoas colectivas de Direito Público. Inclusive a função política[6], legislativa[7] e jurisdicional[8] encontram-se sujeitas à jurisdição administrativa, sendo que no caso de erro judiciário e respectiva acção de regresso mas excluísse os casos dos tribunais comuns. Já quanto à administração pública não é feita a distinção entre actuação administrativa no âmbito de direito privado ou público, essa questão não se coloca no processo só interessa em termos substantivos. Estão incluídos também na jurisdição administrativa os danos emergentes resultantes da conduta de órgãos públicos excepto nos casos excluídos pelo nº3 alínea d) e c) do artigo 4º do ETAF[9].

b.      A alínea g) dispõem que a administração pode intentar acções sobre os seus membros (titulares de órgãos, funcionários, etc) mas sempre pela sua actuação funcional, ou seja exercício das suas funções administrativas[10]. A alínea g) na esteira de VIEIRA DE ANDRADE cria alguns problemas com a responsabilidade de titulares de órgãos públicos e magistrados[11]

c.       O ETAF aplica aqui o artigo 1º/5 do RRCEE, que submete a aplicação do regime de responsabilidade extracontratual do estado a todas as entidades privadas a quem tenha sido atribuído actos de gestão pública assim os tribunais administrativos são competentes para conhecer destes casos e como é óbvio a todo o tipo de actuação da administração seja ela de gestão pública ou privada[12].

5.      Outros tipos de situações expressamente incluídos no âmbito da jurisdição:

a.      Alínea k) do nº1 artigo 4º, atribui à jurisdição administrativa competência para conhecer prevenção, cessação e reparação dos valores constitucionais referidos no artigo. Independentemente de serem actos de gestão pública ou privada da administração, tendo em vista de cobrir todas as operações materiais da administração, rejeitando assim o critério gestionário, sendo o fim deste critério ampliar a fiscalização jurisdicionalizada em relação a danos ambientais, admitindo com legítimos desde o interesses difusos de associações ambientais até ao sujeito envolvido mais “intimamente” com o litígio. No entanto cabe-nos fazer uma crítica a MÁRIO AROSO e ao legislador, se no caso anterior de responsabilidade civil extracontratual do estado a alínea h) do artigo 4º/1 estende às entidades privadas no caso de estas estarem de acordo regras de Direito Administrativo artigo 1º/5 da RRCEE, ou seja, deterem poderes jurídicos de decisão unilateral perante os particulares, poderes estes atribuídos pela administração pública. Nestes casos uma entidade privada que tenha uma conduta da qual resulte danos emergentes no âmbito da alínea k) não estão sujeitas à jurisdição administrativa!? Então deparamo-nos com uma incongruência da lei e do autor que defende que para uns direitos constitucionais as entidades privadas sujeitas ao RRCEE já se encontram sujeitas à jurisdição administrativa, temos duas alíneas dois tratamentos diferentes a direitos consagrados na constituição[13]. Não obstante aquilo que referimos MÁRIO AROSO refere que estão sujeitas à jurisdição administrativa as actividades privadas que resultem de licença ou autorização, pois são actos materialmente administrativos, o que mais uma vez deixa uma lacuna chegamos ao ponto de actividades que administração permita que crie danos emergentes em matéria ambiental está sujeito a jurisdição administrativa mas entidades privadas que actuam em substituição da administração e com os seus poderes de direito público não estão sujeitas à jurisdição administrativa! Adoptamos assim uma posição semelhante a VIEIRA DE ANDRADE[14]

b.      Alínea j), incide sobre litígios entre entidades e órgãos da administração pública que resultem de uma relação jurídico-administrativa. MÁRIO AROSO diz que esta alínea não tem relevância autónoma por duas razões, a primeira porque as alíneas b) e e) ocupam todo o seu conteúdo (contratos ou exercício de poderes de autoridade, a segunda razão se não for preenchido pelas alíneas anteriores é pela clausula geral da alínea o). No caso de os litígios resultarem de relações jurídicas de direito privado cabe aos tribunais comuns.

c.       A alínea m) atribui litígios resultantes de matéria eleitoral não atribuída a outros tribunais, são os casos do 97º e 98º do CPTA, para além destes casos também as eleições do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Conselho Superior do Ministério Público[15].

d.      Alínea i), casos em que administração actua sem título que a legitime, numa situação de via de facto (ex: ocupação de propriedade privada sem a devida expropriação).

e.       A alínea l) circunscreve às coimas de direito do Urbanismo, devido à falta de capacidade da jurisdição administrativa para tratar de todos os casos de ilícito de mera ordenação. Cabendo os restantes ilícitos aos tribunais judiciais.

6.      Situações não expressamente previstas: critério da alínea o) do nº1 do artigo 4º do ETAF: consagra o preceito do 213º/3 da CRP, sendo este m critério material temos que nos debruçar quando é que se pode considerar uma relação jurídica com relação administrativa. Sendo uma relação jurídica quando o Direito lhe atribui importância, e é uma relação administrativa quando são normas de direito administrativo a atribuir importância. Outra questão é saber definir relação jurídica administrativa, MÁRIO AROSO usa a seguinte: quando “sejam aplicáveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razoes de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.”[16]. Parte da doutrina diz ainda que o Direito Administrativo é estatutário mas MÁRIO AROSO, MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, é muito mais do que isso pois regula todos os apectos da administração pública e não só também os indivíduos que se envolvem na sua actividade estão sujeitos aquele. Os casos que resultam da alínea o) do artigo 4º/1 são:

1.      A primeira situação são as imposições de sacrifícios pelo poder público, o que actualmente não acontece porque o Código das expropriações derroga a competência de atribuir indemnizações por expropriações, requisições administrativas ou servidões aos tribunais judiciais.

2.      A segunda situação é a da alínea a) reflete-se nas acções de de condenação à emissão de actos (ou condutas) omitidos ou recusados ilegalmente, conforme o artigo 66º e ss; 37º/1, f), g), i), j). Ainda resta dizer o 37º/3 do CPTA quando sejam litígios entre particulares mas que resultem da violação de vínculos jurídico-administrativo.

3.      A terceira situação são os casos da alínea j), ou o nos remetem para outras alíneas com as b) ou a e); ou então para o critério da alínea f), ou seja os litígios tem que emergir de uma relação jurídico-administrativa.

7.      Litígios excluídos do âmbito da jurisdição administrativa

As matérias da jurisdição criminal e cível (tribunais comuns) estão excluídas, como é óbvio, da jurisdição administrativa. Também não pertencem aos tribunais administrativos as competências do artigo 214º da CRP sendo que o controlo realizado pelo Tribunal de Contas é da actividade financeira pública tendo em conta as gestões relativas às receitas e despesas públicas[17].

Os já referidos casos de ilícito de mera ordenação social que cabem aos tribunais judiciais (excepto as coimas de direito do Urbanismo alínea l) do artigo 4º/1); os casos de expropriação e as devidas indemnizações por sacrifício também excluídas da jurisdição administrativa pelo Código das Expropriações; as impugnações das decisões da Autoridade da Concorrência[18]. Nos casos de qualificação de bens como pertencentes ao domínio público, a lei nº54/2005 de 15 Novembro e DL nº 353/2007 de 26 de Outubro, a titularidade de recursos hídricos cabem aos tribunais judiciais. No caso de contencioso eleitoral cabe ao Tribunal Constitucional, eleições para o PR, AR, autárquicas, europeias, regionais e actos da CNE, tal como a competência disciplinar a exercer sobre os juízes constitucionais art.25ºda Lei nº 28/82 de 15 de Novembro, declarar a perda de mandato de titulares de órgãos públicos Lei nº 64/93 de 26 de Agosto e art. 11º-A 112º/4 da LOTC.

VIERA DE ANDRADE acrescenta ainda os casos de medidas especiais de polícia[19]; impugnação de decisões da SS de retirada, concessão, recusa ou declaração de caducidade do apoio judiciário[20]; impugnação de decisões administrativas relativas a direitos de propriedade industrial; contencioso de actos dos conservadores no domínio do direito registral e do notariado.

8.      Em especial a delimitação em relação à função política e legislativa (artigo 4º/2, a))

Os tribunais não fiscalizam a actividade política e legislativa, a não ser nas suas actuações materialmente administrativa como o artigo 52º/1 e 268º/4 da CRP. No entanto os actos políticos e de governo não são susceptíveis de controlo administrativo. Só o Tribunal Constitucional tem competência para controlar estes actos. Como é que sabemos o que são actos políticos ou de governo? Segundo AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, seguindo um sistema de constituição rígida a “actividade estadual” divide-se em o “exercício de faculdades soberanas, sem qualquer mediação em relação à constituição; outra que representa o exercício de faculdades em último termo conferidas por normas que, por sua vez, são o produto do exercício de poderes soberanos” sendo assim os actos políticos são equivalentes aos legislativos. Assim os actos que não tem intermediação da constituição são políticos os que derivam da lei ordinária são administrativos e estão sujeitos à jurisdição administrativa. O professor supracitado divide os actos políticos em dois grupos: i) os respeitantes à política externa tendo em conta a negociação, conclusão, ratificação, denúncia e interpretação de tratados, etc.; ii) e actos auxiliares de direito constitucional que são a concretização da letra constitucional – o famoso indirizzo politico - normalmente cabe à AR e ao PR o GOV também tem algumas competências constitucionalmente consagradas no artigo 197º.

Assim agora sabemos quais os limites da jurisdição administrativa nestes dois tipos de actos – políticos e legislativos – algo que historicamente foi muitas vezes usado como meio para frustrar uma verdadeira fiscalização administrativa. Não podemos confundir estes actos com a esfera da alta administração num plano de elevada discricionariedade nesses casos não deixa de haver como PAULO OTERO diz vinculação à lei, aliás em último caso o artigo 266º da CRP é um esteio de uma administração democrática, mas mesmo assim há controlo das regras de competência, forma ou procedimento, e princípios jurídicos.

9.      Em especial, as decisões jurisdicionais e o problema das decisões respeitantes ao visto prévio do Tribunal de Contas

A alínea b) do 4º/3 excluí da jurisdição administrativa decisões proferidas por tribunais de outras jurisdições, mas no caso dos actos materialmente administrativos praticados por tribunais de outras jurisdições excepto os casos das alíneas a), c) e d) do 4º/4 do ETAF. Ainda nos casos dos vistos do Tribunal de Contas para a eficácia de actos administrativos e contratos, tem-se dito que são actos jurisdicionais MÁRIO AROSO discorda dizendo que segundo o regime dos vistos são actos materiais administrativos e, portanto, impugnáveis perante os tribunais administrativos segundo o artigo 24º/1, alínea a) do ETAF[21].

BIBLIOGRAFIA:

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Admniistrativa

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manula de Processo Administrativo

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo

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[1] Segundo a opinião de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa (pág.106), uma enumeração positiva que concretiza a cláusula geral presente na CRP e adiciona mais competências à jurisdição administrativa, existindo também como veremos mais adiante uma enumeração negativa que delimita e subtrai competências

[2] Nestes apontamentos só teremos em conta o processo administrativo nas suas especificidades, deixando o processo tributário para outro momento.

[3][3] Por órgãos e entidades públicas que não pertencem à administração pública falamos das seguintes entidades quando praticam “actos em matéria administrativa”: o PR, AR, e seu presidente, pelos presidentes do Tribunal Const., Tribunal de Contas, STA, conselho superior da defesa nacional e pelo PGR. Ainda estão incluídos os particulares que actuam ao abrigo de normas de Direito Administrativo que lhes confiram poderes de definição jurídica unilateral (ex: concessões).

[4] Já foi posteriormente alterado!

[5] Aliás nem faz sentido outra solução pois, quando chega ao tribunal das duas umas ou o litigio resulta do próprio contrato ou de um litigio que surge do procedimento pré-contratual assim as condições substantivas já se encontram verificadas – MA burro faz observações parvas.

[6] Artigo 15º da Lei nº 67/2007, e AC do TCA-S de 21/05/2009, P. 3775/08.

[7] Quanto à competência da jurisdição administrativa para conhecer das acções e responsabilidade pelo exercício da actividade legislativa AC do STA de 14/02/2013, P. 1173/12.

[8] Excluindo-se somente o erro judiciário cometido por juízes de outras jurisdições art. 4º/4, a) do ETAF.

[9] Temos que fazer uma chamada de atenção, as funções políticas e legislativas só estão sujeitas à jurisdição administrativa naquilo a que se chama actos materiais de direito administrativo, que visto sob a alçada de um critério negativo, são as competências não atribuídas pela constituição, estas são poderes de soberania que não são passíveis de controlo pelos tribunais administrativos.

[10] Temos que fazer uma chamada de atenção, as funções políticas e legislativas só estão sujeitas à jurisdição administrativa naquilo a que se chama actos materiais de direito administrativo, que visto sob a alçada de um critério negativo, são as competências não atribuídas pela constituição, estas são poderes de soberania que não são passíveis de controlo pelos tribunais administrativos.

[11] Responsabilidade dos deputados art.157º/1 da CRP e dos juízes art.216º/2 também da CRP

[12] AC do Tribunal de Conflitos de 10/09/2008 P.11/08.

[13] Não podemos esquecer que o CCP vem consagrar novas regras em matéria ambiental para a contratação pública no aspecto dos poderes de alteração unilateral dos contratos, e que as directivas também corroboram.

[14] In A Justiça Administrativa, VIEIRA DE ANDRADE, pág. 115,  nota de rodapé nº 213.

[15] Só estes casos é que estão sujeitos à jurisdição administrativo, as eleições para órgãos de soberania autarquias são da jurisdição do TC, e o Conselho Superior de Magistratura pertence ao STJ.

[16] Manual de processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, pág.173 e 174.

[17] Sendo que segunda a lei nº 97/98, sempre que o Tribunal de Contas encontrar indícios de ilegalidades remete para o Ministério Público a quem compete a iniciativa.

[18]“Em processo de contra-ordenação e em procedimentos administrativos respeitantes a matéria de concorrência, assim como a impugnação das decisões ministeriais que autorizem operações de concentração proibidas pela Autoridade da Concorrência” – Manual de processo administrativo, Mário Aroso de Almeida, pág.179.

[19] Lei nº 53/2008 de 29 de Agosto art. 33º.

[20] Art. 28º da Lei  nº 34/2004 de 29 de Julho.

[21] Apesar da lei nº 97/98 artigo 96º prever a possibilidade de recurso perante o Tribunal de Contas, não defende as posições dos particulares pois a iniciativa compete ao Ministério Público ou à entidade que tiver autorizado o contrato ou o autor do acto a que foi recusado o visto, assim nada impede que seja visto o “visto” como um acto passível de impugnação administrativa.

O Ministério Público no Atual Contencioso Administrativo: “Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representa-nos a todos nós.

Nesta pequena reflexão vamos abordar a figura do Ministério Público no atual contencioso administrativo português, tendo em conta a recente reforma de 2015. Começaremos por abordar as várias funções, do mesmo, no âmbito administrativo, depois procuraremos realizar uma análise comparativa do art.11º do CPTA, e por fim abordaremos a importância do Ministério Público na atualidade.

1. O Ministério Público em Portugal

Começando por uma introdução histórica, tal como nos diz PAULA MARÇALO “Embora com origens bem mais remotas- a doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no séc.XIV”. Teve a sua primeira sistematização, com direito a capítulo próprio e consagração da sua autonomia, com a CRP de 1974. No entanto, em termos constitucionais, só foi feita uma referência à instituição na CRP de 1933, em que aparecia como representante do Estado junto dos tribunais.

GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA descrevem o Ministério Público como “ um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvida oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica (primeiro, representante do rei junto da autoridade judiciária, depois, órgão dos tribunais dependente do Governo, e, por último, magistrados independentes e autónomos) é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes.”

Já o próprio Ministério Público, descreve-se como “ uma magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário autónomo. É uma autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que também é uma autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da administração pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é tribunal (apesar de o integrar) nem juiz; não é advogado do Estado.”

2. Funções do Ministério Público

De acordo com GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA as funções do MP podem agrupar-se em quatro áreas: primeiro, representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado; segundo, exercer a acção penal; terceiro, defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; quarto, defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de protecção, designadamente, os menores, os ausentes, os trabalhadores, etc.

Por outro lado, MANUEL AUGUSTO DE MATOS defende que o MP tem apenas duas funções: a função de representação e de assistência”.

Por fim, para SÉRVULO CORREIA as funções do MP dividem-se em três áreas: acção pública, coadjuvação do Tribunal na realização do Direito, e o patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal.

Assim, cabe-nos analisar agora algumas dessas funções.

2.1 Defender a legalidade democrática

O art.219º/1/ in fine CRP determina que cumpre ao MP “ defender a legalidade democrática”.

O art.51º ETAF refere também que “Compete ao Ministério Público (…) defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.” Por fim o próprio estatuto do Ministério Público, doravante EMP, estabelece no seu art. 1º que “O Ministério Público (…) defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.”

O Estado é um sujeito que tem deveres e direitos, como todos os outros, isto quer dizer que o MP, tem legitimidade ativa, esta legitimidade encontra-se presente em várias normas, tais como:

- Legitimidade para impugnar atos administrativos, art.55º/1/al.b) CPTA;

- Legitimidade para assumir, no exercício da acção pública, a posição do autor, art.62º/1 CPTA;

- Legitimidade para intentar ações de condenação à prática do ato devido, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no art.9º/2, segundo o art.68º/1/al.b) CPTA;

- Legitimidade para requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa. Pode também, quando os efeitos de uma norma não se produzam imediatamente mas só através de um ato administrativo, questionar a legalidade dessa norma;

- Tem como dever pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade. Este dever é de exercício obrigatório do poder de iniciativa processual do MP, tendo por base o art.73º/1/3/4 CPTA;

- Legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção seja necessária para atos legislativos serem executados, atos estes carentes de regulamentação, art.77º/1 CPTA;

- Legitimidade quando à validade total ou parcial de contratos, 77º-A/3/al. b) CPTA;

- Legitimidade quando à execução de contratos, 77º-A/3/al. c) CPTA;

- Legitimidade para realizar requerimento relativo a prestação de informações, consulta de processos e registos administrativos no exercício da acção pública, 104º/2 CPTA;

- Legitimidade para requerer providências cautelares, 112º/1 CPTA;

- Legitimidade para quando assuma posição de autor num processo principal, requerer o seguimento de um processo cautelar que com relação a esse processo, se encontre pendente, nele assumindo também posição de requerente, art.113º/5 CPTA;

- Legitimidade para pedir a suspensão com força obrigatória geral dos efeitos de qualquer norma em relação á qual tenham deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, 130º/2 CPTA;

- Legitimidade para interpor recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais, art.141º/1 CPTA;

- Legitimidade para realizar um pedido de admissão de recurso para uniformização de Jurisprudência, 152º/1 CPTA;

- Legitimidade para requere a revisão de sentença transitada em julgado, 155º/1 CPTA;

- Legitimidade para requerer a execução de uma sentença proferida pelo tribunal em primeiro grau de jurisdição, quando a Administração não tiver dado execução à sentença, quando o MP tenha sido autor e quando estejam em causa os valores do art.9º/2, art.164º/1 e 176º/1 CPTA;

- Legitimidade para requerer a resolução de conflitos, 136º CPTA;

- Legitimidade para intentar em processos principais e cautelares destinados á defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das RA’s e das autarquias locais, qualquer que seja a acção administrativa, 9º/2 CPTA. Neste caso, estamos perante a acção popular.

Como nos diz VASCO PEREIRA DA SILVA “No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma do Contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como “auxiliar do juiz”. 

Já MÁRIO AROSO DE ALMEIDA explica acção pública como aquela “...que é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.”

Concluindo, podemos dizer que a defesa da legalidade democrática que cabe ao MP por atribuição da CRP é como que um dever de fiscalização dos atos e comportamentos das várias entidades públicas e privadas (que tenham poderes públicos), segundo o princípio da legalidade e da juridicidade.

2.2 A representação do Estado

Cabe-nos primeiro referir as normas legais que achamos mais relevantes e que fazem menção a esta função:

- Artigo 51º/1 ETAF: “Compete ao Ministério Público representar o Estado…” e no respetivo nº 2 estabelece-se a representação do MP nos tribunais de diversos níveis hierárquicos na ordem jurisdicional administrativa;

- Artigo 11º/1 CPTA: “… sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”;

-Artigo 1º EMP: “O Ministério Público representa o Estado…”, artigo 3º/1 “Compete especialmente ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta…”, artigo 4º que explicita a representação do MP nos diversos tribunais, artigo 5º/1 “O Ministério Público tem intervenção principal nos processos: a) quando representa o Estado; b) quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais…”, artigo 53º al. a) “Compete aos departamentos de contencioso do Estado: a) a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais…”;

- Artigo 219º/1 CRP: “Ao Ministério Público compete representar o Estado…”.

Destes artigos podemos concluir que a lei apenas atribui ao MP a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas colectivas públicas.

Mas até esta representação levanta várias questões na doutrina que importa aqui abordar.

A primeira diz respeito à questão de saber se o Ministério Público também representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais. Dos artigos 3º/1 e 5º/1 b) do EMP resulta que sim. Porém, o ETAF e o CPTA não fazem nenhuma referência a esta questão, o que leva alguns autores a considerar que sendo estes diplomas posteriores ao EMP e lei especial relativamente a este, então implicarão uma derrogação daqueles preceitos na parte em que se referem às Regiões Autónomas e às autarquias locais.

Vamos assim optar por defender que o MP apenas defende o Estado, tendo em conta que o Estatuto das regiões autónomas e a Lei das autarquias locais são omissos quanto à possibilidade de patrocínio judiciário pelo MP.

Assim assumindo esta posição, resta saber quando deve o MP representar o Estado e que tipo de representação deve assumir.

De acordo com GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA pode dizer-se que “A representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República)...”. 

Diz-nos também SÉRVULO CORREIA, analisando o art.219º CRP que “A enunciação de uma competência de representação é extremamente genérica. O texto não diz quais as matérias a que respeitará a representação, nem quais as circunstâncias- nomeadamente os tipos de processo- em que esta se desenvolverá.”. 

Por outro lado, ALEXANDRA LEITÃO defende que “Este indirizzo constitucional tem sido interpretado restritivamente no que respeita à representação do Estado no âmbito do contencioso administrativo, no sentido de a limitar à defesa dos interesses patrimoniais do Estado, tal como está consagrado na alínea a) do artigo 53º do Estatuto do Ministério Público.”.

2.2.1 O antigo art.11º CPTA

Em matéria de representação processual do Estado, o CPTA apresentava, antes da reforma de 2015, uma solução dual. A representação processual cabia, por regra, a advogados ou licenciados em Direito. Mas nos processos que tinham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, a representação processual do Estado era obrigatoriamente assegurada pelo Ministério Público, artigo 11º/1/2 CPTA. Ficavam assim excluídas do âmbito de representação do Ministério Público a representação das pessoas coletivas de direito público e a representação processual em todas as formas de ação que não diziam respeito a relações contratuais e responsabilidade.

 Atualmente o artigo versa o seguinte:

“Artigo 11º

Patrocínio judiciário e representação em juízo

Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”

Assim cabe-nos agora desvendar qual o tipo de representação que está no atual artigo em causa.

A questão baseia-se em saber se estamos aqui perante uma representação legal, ou seja, um sujeito atua em nome de outrem, realizando atos jurídicos em seu nome, por imposição da lei; ou uma representação orgânica, que ocorre quando a representação é assumida por um órgão do representado.

 

Tradicionalmente tem-se entendido que estamos perante uma representação orgânica, tendo em conta que o MP é um órgão do Estado. No site do MP é possível lermos “A competência de representação do Estado está intimamente ligada com a defesa da legalidade democrática, que também é atribuída pela lei ao Ministério Público. Por isso não se trata de um patrocínio, como se de um mandatário se tratasse, mas de uma verdadeira representação orgânica. Porque, mesmo nesses casos, o Ministério Público actua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão específico do aparelho do Estado. E todos desejamos que os interesses do Estado sejam representados em tribunal dessa forma.”, o que apoia esta posição.

No entanto, há quem não tenha totalmente certezas à cerca desta natureza orgânica, ALEXANDRA LEITÃO tem as suas dúvidas pois, “ (...) o Ministério Público é, de facto, um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva Estado (...) Dito isto, fácil será perceber que, na minha opinião, a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária.”.

A verdade é que o texto normativo do art.11º também não ajuda para chegar a uma conclusão, tendo em conta que faz referência tanto a patrocínio judiciário como a representação.

O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público pronuncia-se quanto a tal, da seguinte forma: “São conceitos diversos, representação e patrocínio, aos quais podemos dizer que subjaz uma diferente filosofia no tocante à concepção da presença do Estado em juízo e que por isso não devem ser confundidos. A sua mistura na proposta de forma tão flagrante revela logo à partida contradições e incongruências na posição de princípio sobre esta questão, de que o texto em análise não se consegue libertar. Na verdade, não é, nem por norma nem por princípio, tarefa do Ministério Público patrocinar entidades, órgãos ou serviços públicos concretos, mas sim representar o Estado, entendido como entidade que prossegue e deve prosseguir o bem público.”.

2.3 A função do MP como amicus curiae

Como explica SÉRVULO CORREIA, “ (...) a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.”.

A reforma do contencioso levou à perda de algum excesso de protagonismo do MP. Anteriormente, o MP tinha amplos poderes de amicus curiae, existiam dois momentos da sua intervenção necessária em todos os processos: a emissão do visto inicial e do visto final. Podia também solicitar questões de índole processual que pudessem obstar à apreciação do mérito da causa por parte do Tribunal. Hoje só intervém uma única vez e apenas quando tal se justifique em função da relevância da matéria em causa; além de ter perdido a faculdade de colocar questões de índole processual.

Esta mudança teve como ponto de partida o Caso Lobo Machado, em que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) decidiu que a presença de um Procurador, com direito a ser ouvido na discussão, nas sessões de julgamento no STA e no TCA, violavam o art.6º/1 da Convenção de Direitos do Homem, o direito a um processo equitativo.

Posteriormente, o TC veio decidir da mesma forma, “o respeito por um processo equitativo supõe a criação de condições objetivas que permitam assegurá-lo. Ora, não se vê como tal possa acontecer quando um elemento exterior ao colégio de juízes, que tem por missão decidir a controvérsia, pode participar na discussão e assistir à deliberação, em sessão sujeita ao regime de segredo, numa fase em que qualquer intervenção se apresenta como particularmente decisiva porque antecede imediatamente a tomada de decisão.”.

Mas não pensemos que a intervenção do MP foi totalmente eliminada, a sua função como auxiliar do tribunal continua a ter alguma relevância, nos momentos em que o MP: se pode pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens referidos no 9º/2; nos processos impugnatórios, em que pode invocar causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição; e quando se pode pronunciar em sede de recurso, mesmo não tendo sido parte da acção.

Concordamos com MESQUITA FURTADO que nos diz que “Com efeito, apesar da acentuação da função subjectivista do novo sistema de contencioso administrativo e da limitação que neste aspecto se verificou, o Código continua a reconhecer ao MP amplos poderes de contribuir como terceiro imparcial (amicus curiae) para a justa composição do litígio e em defesa da legalidade administrativa em diversas fases de processos intentados por particulares ou outras entidades.”. 

E também com VASCO PEREIRA DA SILVA, quando afirma que “…o Contencioso Administrativo desempenha uma função predominantemente subjetiva... (...) no segundo caso [ação pública e ação popular], o Contencioso Administrativo adquire uma função predominantemente objetiva, de tutela da legalidade e do interesse público - a qual, no Estado de Direito, é também uma função essencial da Justiça Administrativa.”

3. Conflitos entre a acção pública do MP e a sua representação do Estado

O interesse público defendido ou adoptado pelo Estado nem sempre coincide com o princípio da legalidade. Nestas situações em que a atuação administrativa é ilegal ou existe dúvida acerca da sua legalidade, o MP encontra-se numa acumulação de funções, sendo que tem que optar por uma.

Existem duas vias doutrinárias para a resolução do problema, sendo que a maioria defende que a atuação do MP tem que respeitar critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade, ou seja, em caso de contradição deve sempre optar pela defesa do princípio da legalidade. 

Assim sendo, quando a atuação do Estado é ilegal ou possivelmente ilegal, o MP não deve representá-lo, respeitando o art.69º EMP.

4. Então, qual o papel do MP?

A questão aqui principal é: deve o MP continuar a ser representante legal do Estado ou deve ter como preocupação exclusiva o cumprimento e a defesa da legalidade?

Segundo ALEXANDRA LEITÃO, apenas com a exclusão da função de representação o problema estará resolvido, “Nestes termos, parece-me que o artigo 69.º do Estatuto do Ministério Público assume um papel relativamente reduzido na resolução de eventuais contradições entre as funções de defesa da legalidade e de representação do Estado, porquanto os magistrados do Ministério Público só devem lançar mão do mesmo em situações de manifesta ilegalidade (….) a melhor solução seria retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado.”. VIEIRA DE ANDRADE E TIAGO SERRÃO, parecem ser da mesma opinião.

Já SÉRVULO CORREIRA, “ A resposta parece residir no nº 1 do artigo 69º EMP, quando dispõe que, no caso de conflitos entre interesses que o Ministério Público deva representar, o Procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado. Trata-se, no entanto, por certo, de um remédio reservado a casos extremos.”.

Ou seja, podemos concluir que como nos diz GUILHERME FONSECA o MP após a reforma é “…MP novo, como órgão constitucional integrado no órgão de soberania Tribunais, muito diferente, nos planos estrutural, funcional, estatutário e organizacional, da anterior homónima instituição, que definitivamente ficou enterrada.”

Tradicionalmente o MP é entendido como necessário para o processo administrativo, pois torna-o mais justo, servindo de garante dos direitos fundamentais assim como de valores constitucionalmente protegidos. Este não só controla o cumprimento da lei, como protege os interesses e direitos dos particulares e da comunidade.

Mesmo após esta reforma, podemos concluir no mesmo pensamento de RIBEIRO DE ALMEIDA, que o papel fundamental do MP “É, pois, de manter, sem prejuízo da necessidade ou simples conveniência de introduzir aperfeiçoamentos que, porém, não deverão descaracterizar um modelo de provas dadas e cuja obliteração seria passível de diminuir o grau de densidade da protecção dos interesses (públicos ou privados) conformes ao direito e à lei no âmbito da justiça administrativa.”

Bibliografia:

ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar nº20, Coimbra Editora, 2013

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010

GUILHERME FONSECA et al., O Ministério Público em Portugal (os dias de ontem e os dias de hoje) in Educar, Defender, Julgar para uma Reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra, 2014

MANUEL AUGUSTO DE MATOS et al., O Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa, in O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, 2014

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

MESQUITA FURTADO et al., A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, Coimbra, 2014

SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001

SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009

VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014

Ariana Maravilha, nº26246

Competência Internacional dos tribunais administrativos portugueses

 1. Vivemos hoje num mundo eminentemente internacional. Na nossa vida quotidiana interagimos frequentemente com uma diversidade de situações que envolvem realidades estrangeiras, sem que nos sequer apercebamos. Exemplo disso é o contrato assinado com o facebook quando nos registamos neste, cria-se aqui uma relação entre um ente português e uma entidade internacional.

Posto isto, tem o direito português que se adaptar a esta realidade, adaptando a sua ordem jurídica nacional ou tornando esta competente para se relacionar com ordens jurídicas estrangeiras. 

 

Assim é criada para resolução de questões contenciosas que envolvam várias ordens jurídicas, a chamada competência internacional dos Tribunais.

É importante aqui referir que estas questões que envolvem mais que uma ordem jurídica, são resolvidas primeiramente com recurso a instrumentos internacionais, como é o caso dos Acordos, Tratados ou Regulamentos, que distribuem a competência para dirimir litígios pelos vários tribunais; e em Segundo lugar, que é comum e desejável que os próprios Estados possuam normas que possibilitem a resolução destes conflitos de competência.

Tal acontece no âmbito do Processo Civil, onde existem diversas normas que resolvem conflitos internacionais. No entanto, na área do Contencioso Administrativo, normas com esta mesma função são inexistentes, o que nos leva à questão que aqui abordaremos.

Perante a hipotética colocação de um litígio internacional perante um Tribunal de jurisdição administrativa, como se resolveria o mesmo?

Esta modesta exposição pretende apresentar uma sucinta descrição do problema recorrendo a dados doutrinais e jurisprudenciais e tendo em conta as regras advenientes Código de Processo Civil.

1.    2.       Exposição

Temos primeiramente que definir a forma como opera a competência internacional, assim: “…a competência internacional refere-se aos casos que apresentam uma conexão com outras ordens jurídicas. A competência internacional dos tribunais portugueses é, assim, a competência dos tribunais da ordem jurídica portuguesa para conhecer de situações que, apesar de possuírem, na perspetiva do ordenamento português, uma relação com ordens jurídicas estrangeiras, apresentam igualmente uma conexão relevante com a ordem jurídica portuguesa”.

  Analisando esta mesma definição, podemos concluir que existe uma aparente lacuna na legislação administrativa, uma vez que nos termos do CPTA, não existe disposição que regule a competência internacional, mas apenas normas que regulam a competência territorial (art.16º a 22º).

  Como decidiriam então os tribunais administrativos perante uma decisão que se mostrasse ligada a uma ordem jurídica estrangeira?

O Tribunal Central Administrativo Sul veio proferir no Acórdão de 2 de fevereiro de 2012, em que o TAF do Funchal era internacionalmente competente para conhecer de um litígio que apresentava pontos de conexão com ordens jurídicas estrangeiras. Sendo que na sua fundamentação este Tribunal definia os vários critérios desta competência:

“a) Ter o réu ou algum dos réus domicílio em território português, salvo tratando-se de acções relativas a direitos reais ou pessoais de gozo sobre imóveis sitos em país estrangeiro;

b) Dever a acção ser proposta em Portugal, segundo as regras de competência territorial estabelecidas na lei portuguesa;

c) Ter sido praticado em território português o facto que serve de causa de pedir na acção, ou algum dos factos que a integram;

d) Não poder o direito invocado tornar-se efectivo senão por meio de acção proposta em território português, ou constituir para o autor dificuldade apreciável a sua propositura no estrangeiro, desde que entre o objecto do litígio e a ordem jurídica nacional haja algum elemento ponderoso de conexão, pessoal ou real”

  Concluindo, esta decisão faz tabula rasa daquilo que era a redacção do art. 65º do CPC, na redacção dada pelo DL nº 38/2003, e não na redacção constante do DL nº 52/2008, e aplicando-o de imediato à situação plurilocalizada, sem fazer mais considerações acerca da competência internacional dos Tribunais Administrativos.

  Anteriormente, o STA tinha-se expressado de forma diversa no Acórdão nº 4/2010, em que afirmava que perante uma situação internacional, em que uns autores eram residentes em Portugal e outros no estrangeiro, o STA decidiu que tanto era competente o Tribunal de domicilio do(s) autores que residiam em Portugal, com base no art. 16º do CPTA, como o Tribunal Administrativo de círculo de Lisboa, nos termos do art. 22º do referido Código.

 Ou seja, o STA decidiu pura e simplesmente, ignorar qualquer consideração relativamente a regras de competência internacional e conferir amplitude total ao art. 22º do CPTA, estipulando este que não sendo possível determinar a competência territorial à luz das disposições processuais administrativas, é competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.

Posteriormente desenvolverei mais esta questão, mas desde já adianto que não concordo com esta posição do STA, pois aqui a aplicação do art.22º não é correta a meu ver, esta norma deve ser apenas aplicada a casos em que exista impossibilidade de determinação da competência territorial, sendo que assim, aplicando corretamente esta norma a lacuna relativa à competência internacional prevalecerá, não existindo aqui uma solução para tal problema. Para além disso, mesmo aceitando que este é aplicado corretamente, resolvendo a questão da lacuna em relação à competência internacional, acaba por gerar, outro problema, uma atribuição demasiado extensa de competência.

Assim “nascem” as grandes questões e divergências.

Perante um litígio plurilocalizado, aplicamos apenas o CPTA?

Não parece que seja a melhor solução, pois estaremos a aplicar a questões internacionais, normas que não foram criadas e não têm como função, a resolução dessas mesmas questões.

Aplicamos então o CPC e as suas normas referentes à competência internacional, tentando adaptar as mesmas ao direito administrativo?

Este grau de incerteza e número de decisões divergentes na jurisdição administrativa é, podemos dizer, “normal”, uma vez que estamos perante casos extremamente incomuns. Mas não é por isso, que esta questão deixa de ser pertinente e necessária de ser resolvida; para além de que tal como referi anteriormente, estas situações são cada vez mais comuns, tendo em conta a evolução mundial atual.

1.    3.       Aplicação de Disposições Processuais

  Referimos anteriormente, que não entendemos, nem concordamos com a aplicação do art.22º de forma imediata ao caso concreto. Mas e se o aplicarmos indirectamente, será que nos irá levar a uma solução mais aceitável e mais correta?

 Primeiramente, há que referenciar que as disposições processuais são aplicadas supletivamente no âmbito administrativo, por via do art. 1º do CPTA ao estabelecer que o processo dos tribunais administrativos se rege “….supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações”.

  À luz do Código de Processo Civil, as disposições que são aqui relevantes para a resolução da nossa questão são as constantes nos arts. 62º e seguintes. Assim, o art.62º define a competência dos tribunais portugueses. É importante referenciar a evolução desta mesma norma. O anterior art.65º CPC definia que: “sem prejuízo do que se encontre estabelecido em regulamentos comunitários e em outros instrumentos internacionais, os tribunais portugueses são internacionalmente competentes: …”. Hoje em dia o art.62º define apenas a competência internacional dos tribunais portugueses não fazendo referência a instrumentos internacionais.

É questionável se esta alteração consistirá ou não numa desvaloração dos instrumentos internacionais. O que me parece que não, porque hierarquicamente as normas internacionais vigoram directamente na nossa ordem jurídica, e para além disso o que o anterior art.65º referia era apenas uma repetição do anterior art.65º-A/al. a), atual 63º.

Assim, aplicando o art. 62º do CPC: “Os tribunais portugueses são internacionalmente competentes: a) Quando a acção possa ser proposta em tribunal português segundo as regras de competência territorial estabelecidas na lei;”, levanta-se uma nova questão, quais regras de competência territorial a que a mesma se refere? As previstas no CPC (73º e ss.) ou no CPTA (16º e ss)?

A remissão efectuada para a lei de processo civil, através do art. 1º do CPTA apenas opera “supletivamente”, ou seja, em tudo o que não estiver especialmente regulado nas regras processuais administrativas. De igual forma, as regras de competência territorial expostas no CPTA são mais corretamente aplicáveis a serem aplicadas à jurisdição administrativa.

Ou seja, chegamos a uma conclusão que envolve os dois tipos de normas, CPC e CPTA. Não havendo nada especialmente regulado quanto à competência internacional nas normas processuais administrativas, opera a remissão do art. 1º do CPTA para as regras processuais civis. Estas, ao fazerem uma remissão para as regras de competência territorial (art. 62º CPC), voltam a submeter a questão às normas de competência constantes nos art. 16º e ss. do CPTA. Ou seja, parece que estamos perante um fenómeno de devolução a nível estritamente interno.

O problema é que esta solução traz-nos uma outra consequência: se as normas de competência a aplicar forem as constantes no CPTA, então poderemos voltar a cair no âmbito do art. 22º e, sempre que não for possível determinar a competência por aplicação dessas disposições, ter-se-á como competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Assim sendo, tendo em conta as críticas anteriormente realizadas, a solução acaba por não ser totalmente aceitável.  

Como resolver então esta questão da forma mais definitiva possível?

Do atual art. 62º do CPC consta uma nova alínea, alínea b), que estipula que os tribunais portugueses são internacionalmente competentes em virtude de “ter sido praticado em território português o facto que serve de causa de pedir na ação, ou algum dos factos que a integram”.

Assim sendo concluímos que mesmo que incomum na jurisdição administrativa, caso exista a colocação de uma questão plurilocalizada, esta caberá no âmbito desta nova alínea b), pois é previsível, que todas as questões suscitadas perante a nossa jurisdição tenham como base um facto que serve de causa de pedir da acção ou que a integra, praticado em território português.

Por outro lado, o art. 62º/c), estabelece que os tribunais portugueses são internacionalmente competentes, quando o direito invocado não possa tornar-se efectivo senão por meio de acção proposta em território português ou haja dificuldade razoável na propositura, pelo autor, da acção no estrangeiro.

É também presumível e previsível, que um grande número de acções administrativas se reconduzirão a esta situação.

Concluindo, conjugando estas duas alíneas, poucas serão a meu ver, as situações que escapem às regras processuais civis, ficando assim a questão definitivamente resolvida.

 Mas e se por qualquer motivo, um litígio suscitado escapar aos trâmites destas alíneas e nos encontrarmos forçosamente de volta à aplicação dos arts. 16 e ss. do CPTA?

A resposta é apenas possível através da adoção da chamada Dupla Funcionalidade das regras de competência interna proposta entre nós pelo Prof. Miguel Teixeira de Sousa.

1.    4.       Ultimo recurso: A Dupla Funcionalidade

  Esta teoria teve o seu maior desenvolvimento na Alemanha, em virtude de não existirem regras de conflitos de competência. Sucintamente esta tese defende que se na aplicação de uma regra de competência territorial se determinar um tribunal competente, esse tribunal também é internacionalmente competente. Ou seja, tal como explica a Profa. Paula Costa e Silva, quando aplicamos os art. 16º e ss. do CPTA podemos aplicar esta teoria sem qualquer tipo de obstáculo, considerando internacionalmente competente o tribunal que for considerado territorialmente competente.

Tendo em conta que esta teoria foi criada precisamente para precaver possíveis casos de lacuna que existissem na lei, como é o caso que aqui expomos da competência internacional administrativa, adoptamos esta mesma teoria com grande entusiasmo.

Porém, em último lugar, acrescentamos apenas que não concordamos com a Profª quando conclui que pela teoria da dupla funcionalidade, se torna desnecessário que se apliquem os art. 62º e 63º (ex-65º e 65º-A do CPC). Esta teoria é um exercício sobretudo teórico que só é aplicado em último recurso perante o silêncio da lei; para além disso, os art. 62º e 63º do CPC foram especialmente designados para a regulação de competência internacional, pelo que qualquer exercício que vise determinar tal competência terá necessariamente, e antes de se optar por qualquer outra via, de passar pelos seus trâmites por via da remissão operada pelo art. 1º do CPTA.

Bibliografia:

-MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o Novo Processo Civil, LEX 1997

-Ac. TCA Sul 2/2/2012, proc. 08349/11, disponível em www.dgsi.pt

-MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

-PAULA COSTA E SILVA, Jurisdição e competência Internacional nos Tribunais Administrativos

Ariana Maravilha, nº26246