Competência Internacional dos tribunais administrativos portugueses

 1. Vivemos hoje num mundo eminentemente internacional. Na nossa vida quotidiana interagimos frequentemente com uma diversidade de situações que envolvem realidades estrangeiras, sem que nos sequer apercebamos. Exemplo disso é o contrato assinado com o facebook quando nos registamos neste, cria-se aqui uma relação entre um ente português e uma entidade internacional.

Posto isto, tem o direito português que se adaptar a esta realidade, adaptando a sua ordem jurídica nacional ou tornando esta competente para se relacionar com ordens jurídicas estrangeiras. 

 

Assim é criada para resolução de questões contenciosas que envolvam várias ordens jurídicas, a chamada competência internacional dos Tribunais.

É importante aqui referir que estas questões que envolvem mais que uma ordem jurídica, são resolvidas primeiramente com recurso a instrumentos internacionais, como é o caso dos Acordos, Tratados ou Regulamentos, que distribuem a competência para dirimir litígios pelos vários tribunais; e em Segundo lugar, que é comum e desejável que os próprios Estados possuam normas que possibilitem a resolução destes conflitos de competência.

Tal acontece no âmbito do Processo Civil, onde existem diversas normas que resolvem conflitos internacionais. No entanto, na área do Contencioso Administrativo, normas com esta mesma função são inexistentes, o que nos leva à questão que aqui abordaremos.

Perante a hipotética colocação de um litígio internacional perante um Tribunal de jurisdição administrativa, como se resolveria o mesmo?

Esta modesta exposição pretende apresentar uma sucinta descrição do problema recorrendo a dados doutrinais e jurisprudenciais e tendo em conta as regras advenientes Código de Processo Civil.

1.    2.       Exposição

Temos primeiramente que definir a forma como opera a competência internacional, assim: “…a competência internacional refere-se aos casos que apresentam uma conexão com outras ordens jurídicas. A competência internacional dos tribunais portugueses é, assim, a competência dos tribunais da ordem jurídica portuguesa para conhecer de situações que, apesar de possuírem, na perspetiva do ordenamento português, uma relação com ordens jurídicas estrangeiras, apresentam igualmente uma conexão relevante com a ordem jurídica portuguesa”.

  Analisando esta mesma definição, podemos concluir que existe uma aparente lacuna na legislação administrativa, uma vez que nos termos do CPTA, não existe disposição que regule a competência internacional, mas apenas normas que regulam a competência territorial (art.16º a 22º).

  Como decidiriam então os tribunais administrativos perante uma decisão que se mostrasse ligada a uma ordem jurídica estrangeira?

O Tribunal Central Administrativo Sul veio proferir no Acórdão de 2 de fevereiro de 2012, em que o TAF do Funchal era internacionalmente competente para conhecer de um litígio que apresentava pontos de conexão com ordens jurídicas estrangeiras. Sendo que na sua fundamentação este Tribunal definia os vários critérios desta competência:

“a) Ter o réu ou algum dos réus domicílio em território português, salvo tratando-se de acções relativas a direitos reais ou pessoais de gozo sobre imóveis sitos em país estrangeiro;

b) Dever a acção ser proposta em Portugal, segundo as regras de competência territorial estabelecidas na lei portuguesa;

c) Ter sido praticado em território português o facto que serve de causa de pedir na acção, ou algum dos factos que a integram;

d) Não poder o direito invocado tornar-se efectivo senão por meio de acção proposta em território português, ou constituir para o autor dificuldade apreciável a sua propositura no estrangeiro, desde que entre o objecto do litígio e a ordem jurídica nacional haja algum elemento ponderoso de conexão, pessoal ou real”

  Concluindo, esta decisão faz tabula rasa daquilo que era a redacção do art. 65º do CPC, na redacção dada pelo DL nº 38/2003, e não na redacção constante do DL nº 52/2008, e aplicando-o de imediato à situação plurilocalizada, sem fazer mais considerações acerca da competência internacional dos Tribunais Administrativos.

  Anteriormente, o STA tinha-se expressado de forma diversa no Acórdão nº 4/2010, em que afirmava que perante uma situação internacional, em que uns autores eram residentes em Portugal e outros no estrangeiro, o STA decidiu que tanto era competente o Tribunal de domicilio do(s) autores que residiam em Portugal, com base no art. 16º do CPTA, como o Tribunal Administrativo de círculo de Lisboa, nos termos do art. 22º do referido Código.

 Ou seja, o STA decidiu pura e simplesmente, ignorar qualquer consideração relativamente a regras de competência internacional e conferir amplitude total ao art. 22º do CPTA, estipulando este que não sendo possível determinar a competência territorial à luz das disposições processuais administrativas, é competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.

Posteriormente desenvolverei mais esta questão, mas desde já adianto que não concordo com esta posição do STA, pois aqui a aplicação do art.22º não é correta a meu ver, esta norma deve ser apenas aplicada a casos em que exista impossibilidade de determinação da competência territorial, sendo que assim, aplicando corretamente esta norma a lacuna relativa à competência internacional prevalecerá, não existindo aqui uma solução para tal problema. Para além disso, mesmo aceitando que este é aplicado corretamente, resolvendo a questão da lacuna em relação à competência internacional, acaba por gerar, outro problema, uma atribuição demasiado extensa de competência.

Assim “nascem” as grandes questões e divergências.

Perante um litígio plurilocalizado, aplicamos apenas o CPTA?

Não parece que seja a melhor solução, pois estaremos a aplicar a questões internacionais, normas que não foram criadas e não têm como função, a resolução dessas mesmas questões.

Aplicamos então o CPC e as suas normas referentes à competência internacional, tentando adaptar as mesmas ao direito administrativo?

Este grau de incerteza e número de decisões divergentes na jurisdição administrativa é, podemos dizer, “normal”, uma vez que estamos perante casos extremamente incomuns. Mas não é por isso, que esta questão deixa de ser pertinente e necessária de ser resolvida; para além de que tal como referi anteriormente, estas situações são cada vez mais comuns, tendo em conta a evolução mundial atual.

1.    3.       Aplicação de Disposições Processuais

  Referimos anteriormente, que não entendemos, nem concordamos com a aplicação do art.22º de forma imediata ao caso concreto. Mas e se o aplicarmos indirectamente, será que nos irá levar a uma solução mais aceitável e mais correta?

 Primeiramente, há que referenciar que as disposições processuais são aplicadas supletivamente no âmbito administrativo, por via do art. 1º do CPTA ao estabelecer que o processo dos tribunais administrativos se rege “….supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações”.

  À luz do Código de Processo Civil, as disposições que são aqui relevantes para a resolução da nossa questão são as constantes nos arts. 62º e seguintes. Assim, o art.62º define a competência dos tribunais portugueses. É importante referenciar a evolução desta mesma norma. O anterior art.65º CPC definia que: “sem prejuízo do que se encontre estabelecido em regulamentos comunitários e em outros instrumentos internacionais, os tribunais portugueses são internacionalmente competentes: …”. Hoje em dia o art.62º define apenas a competência internacional dos tribunais portugueses não fazendo referência a instrumentos internacionais.

É questionável se esta alteração consistirá ou não numa desvaloração dos instrumentos internacionais. O que me parece que não, porque hierarquicamente as normas internacionais vigoram directamente na nossa ordem jurídica, e para além disso o que o anterior art.65º referia era apenas uma repetição do anterior art.65º-A/al. a), atual 63º.

Assim, aplicando o art. 62º do CPC: “Os tribunais portugueses são internacionalmente competentes: a) Quando a acção possa ser proposta em tribunal português segundo as regras de competência territorial estabelecidas na lei;”, levanta-se uma nova questão, quais regras de competência territorial a que a mesma se refere? As previstas no CPC (73º e ss.) ou no CPTA (16º e ss)?

A remissão efectuada para a lei de processo civil, através do art. 1º do CPTA apenas opera “supletivamente”, ou seja, em tudo o que não estiver especialmente regulado nas regras processuais administrativas. De igual forma, as regras de competência territorial expostas no CPTA são mais corretamente aplicáveis a serem aplicadas à jurisdição administrativa.

Ou seja, chegamos a uma conclusão que envolve os dois tipos de normas, CPC e CPTA. Não havendo nada especialmente regulado quanto à competência internacional nas normas processuais administrativas, opera a remissão do art. 1º do CPTA para as regras processuais civis. Estas, ao fazerem uma remissão para as regras de competência territorial (art. 62º CPC), voltam a submeter a questão às normas de competência constantes nos art. 16º e ss. do CPTA. Ou seja, parece que estamos perante um fenómeno de devolução a nível estritamente interno.

O problema é que esta solução traz-nos uma outra consequência: se as normas de competência a aplicar forem as constantes no CPTA, então poderemos voltar a cair no âmbito do art. 22º e, sempre que não for possível determinar a competência por aplicação dessas disposições, ter-se-á como competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Assim sendo, tendo em conta as críticas anteriormente realizadas, a solução acaba por não ser totalmente aceitável.  

Como resolver então esta questão da forma mais definitiva possível?

Do atual art. 62º do CPC consta uma nova alínea, alínea b), que estipula que os tribunais portugueses são internacionalmente competentes em virtude de “ter sido praticado em território português o facto que serve de causa de pedir na ação, ou algum dos factos que a integram”.

Assim sendo concluímos que mesmo que incomum na jurisdição administrativa, caso exista a colocação de uma questão plurilocalizada, esta caberá no âmbito desta nova alínea b), pois é previsível, que todas as questões suscitadas perante a nossa jurisdição tenham como base um facto que serve de causa de pedir da acção ou que a integra, praticado em território português.

Por outro lado, o art. 62º/c), estabelece que os tribunais portugueses são internacionalmente competentes, quando o direito invocado não possa tornar-se efectivo senão por meio de acção proposta em território português ou haja dificuldade razoável na propositura, pelo autor, da acção no estrangeiro.

É também presumível e previsível, que um grande número de acções administrativas se reconduzirão a esta situação.

Concluindo, conjugando estas duas alíneas, poucas serão a meu ver, as situações que escapem às regras processuais civis, ficando assim a questão definitivamente resolvida.

 Mas e se por qualquer motivo, um litígio suscitado escapar aos trâmites destas alíneas e nos encontrarmos forçosamente de volta à aplicação dos arts. 16 e ss. do CPTA?

A resposta é apenas possível através da adoção da chamada Dupla Funcionalidade das regras de competência interna proposta entre nós pelo Prof. Miguel Teixeira de Sousa.

1.    4.       Ultimo recurso: A Dupla Funcionalidade

  Esta teoria teve o seu maior desenvolvimento na Alemanha, em virtude de não existirem regras de conflitos de competência. Sucintamente esta tese defende que se na aplicação de uma regra de competência territorial se determinar um tribunal competente, esse tribunal também é internacionalmente competente. Ou seja, tal como explica a Profa. Paula Costa e Silva, quando aplicamos os art. 16º e ss. do CPTA podemos aplicar esta teoria sem qualquer tipo de obstáculo, considerando internacionalmente competente o tribunal que for considerado territorialmente competente.

Tendo em conta que esta teoria foi criada precisamente para precaver possíveis casos de lacuna que existissem na lei, como é o caso que aqui expomos da competência internacional administrativa, adoptamos esta mesma teoria com grande entusiasmo.

Porém, em último lugar, acrescentamos apenas que não concordamos com a Profª quando conclui que pela teoria da dupla funcionalidade, se torna desnecessário que se apliquem os art. 62º e 63º (ex-65º e 65º-A do CPC). Esta teoria é um exercício sobretudo teórico que só é aplicado em último recurso perante o silêncio da lei; para além disso, os art. 62º e 63º do CPC foram especialmente designados para a regulação de competência internacional, pelo que qualquer exercício que vise determinar tal competência terá necessariamente, e antes de se optar por qualquer outra via, de passar pelos seus trâmites por via da remissão operada pelo art. 1º do CPTA.

Bibliografia:

-MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o Novo Processo Civil, LEX 1997

-Ac. TCA Sul 2/2/2012, proc. 08349/11, disponível em www.dgsi.pt

-MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

-PAULA COSTA E SILVA, Jurisdição e competência Internacional nos Tribunais Administrativos

Ariana Maravilha, nº26246