Dos Processos de Massa e do Contencioso dos Procedimentos de Massa

Dos Processos de Massa e do Contencioso dos Procedimentos de Massa

I.                   Distinção entre processo e procedimento

O artigo 1º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA) dispõe, no seu n.º1, que se entende por procedimento administrativa “a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Público”. Ou seja, o procedimento abrange a fase de produção do próprio ato administrativo que lhe põe termo, pelo que é um verdadeiro instrumento da atividade administrativa.

Já o processo administrativo corresponde, de acordo com o n.º 2 do artigo 1.º do CPA, “ao conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo”. Neste sentido podemos afirmar que o processo suporta física e juridicamente o procedimento.

II.                O artigo 48.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

O preceito que se irá apreciar foi introduzido com a reforma de 2002, pela Lei nº15/2002, de 22 de fevereiro, com epigrafe “Seleção de processos com andamento prioritário”.

Em 2015 foram introduzidas importantes mudanças: o número mínimo de processos indispensáveis para desencadear este instrumento diminuiu de 20 processos para 10 (n.º1); clarificou-se a possibilidade de recurso da decisão de apensação e da decisão de suspensão (n.º5); admitiu-se a utilização deste mecanismo para situações de processos existentes em diferentes tribunais (n.º6 e n.º7); e consagrou-se a opção por parte dos autores dos processos suspensos de optar desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida no(s) processo(s) selecionado(s) (n.º9).

i)                   Pressupostos:

A aplicação do artigo em análise depende de estarem verificados os pressupostos do seu n.º1: serem intentados mais de dez processos referidos a diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa e que digam respeito à mesma relação jurídica; ou, ainda que respeitantes a diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo, sejam suscetíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a situações de facto do mesmo tipo.

Relativamente ao último pressuposto a maioria da doutrina portuguesa entende que basta uma “forte ou significativa semelhança” nos aspetos de facto das várias questões.

O Professor Vieira de Andrade realça ainda que as pretensões deduzíveis dizem apenas respeito à anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos ou a condenação à pratica de atos administrativos, não abrangendo pretensões relativas a outros atos jurídicos ou comportamentos ou contratos, salvo cumulação de pedidos.

ii)                 Regime:

Os processos de massa tratam de situações que, pelas suas caraterísticas, carecem de uma tutela célere ou prioritária, uma vez que ao permitir a decorrência do tempo normal se poderá colocar em causa os interesses que se pretendiam salvaguardar.

A consagração do preceito, nas palavras da Professora Carla Amado Gomes, veio dar resposta ao surgimento de um elevado número de processos envolvendo pedidos cuja resposta assenta na análise das mesmas normas. Deste modo, promove-se a celeridade processual e também a uniformidade de decisões judiciais, conforme afirma o Professor João Tiago Silveira.

Este mecanismo implica que o processo eleito avance, em detrimento dos processos não selecionados, cuja tramitação será suspensa. Do mesmo modo, o Tribunal pode determinar a suspensão de processos supervenientes intentados na pendência do processo selecionado.

Ao processo selecionado será aplicável o regime dos processos urgentes.

Neste sentido, o Professor Wladimir Brito, defende que deve ser utilizada a tramitação do contencioso pré-contratual por ser a mais longa e a única que não limita anormalmente o âmbito de instrução, a apreciação dos factos e a produção de prova. Contudo, esta tese não é por nós perfilhada.

Como já se referiu supra, tanto o autor do processo eleito, como os autores dos processos suspensos têm várias possibilidades de reagir. Deste modo, as partes podem interpor, no prazo de 15 dias, recurso com efeito devolutivo com fundamento na ausência de qualquer dos pressuposto de aplicação do mecanismo (n.º5).

O autor do processo selecionado pode recorrer do acórdão proferido, assim como os autores dos processos suspensos, de modo a obstar à extensão dos efeitos desta ao seu caso concreto (n.º9).

iii)               Distinção entre o mecanismo dos processos em massa e a apensação de processos

 Decorre do art. 28.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), sob a epígrafe “Apensação de processos”, que quando “… sejam separadamente propostas ações que, por se verificarem os pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de pedidos, possam ser reunidas num único, deve ser ordenada a apensação delas, ainda que se encontrem pendentes em tribunais diferentes, a não ser que o estado do processo ou outra razão torne especialmente inconveniente a apensação …” (n.º 1), sendo que os “… processos são apensados ao que tiver sido intentado em primeiro lugar, considerando-se como tal o de numeração inferior, salvo se os pedidos forem dependentes uns dos outros, caso em que a apensação é feita na ordem da dependência …” (n.º 2).

Deste modo, é necessário que se verifiquem os requisitos da cumulação de pedidos, previstos no artigo 4.º do CPTA e os requisitos da coligação, expostos no artigo 12º do CPTA.

Em suma, a apensação tem lugar quando se verifiquem os seguintes elementos objetivos de conexão: 

a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material; 

b)Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa no essencial da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.

De acordo com o exposto, poder-se-á afirmar que este regime tem o mesmo objetivo que os processos em massa: a celeridade processual.

Contudo, na apensação nenhum dos processos fica suspenso, pelo que o Tribunal se pronuncia sobre todos os pedidos- diferentemente dos processos em massa, como supra analisado.

Autores, como o Professor João Tiago Silveira, alertam ainda para a possibilidade de existirem situações em que pode ser utilizado o mecanismo da apensação ou o dos processos em massa, contudo, não parece ser esta a preferência legal, uma vez que a apensação é de aplicação obrigatória e oficiosa.

III.             O artigo 99.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

O preceito que se passará a analisar foi igualmente introduzido com a reforma de 2002, pela Lei nº15/2002, de 22 de fevereiro e tem como epigrafe “Contencioso dos procedimentos de massa”.

i)                   Pressupostos

Este mecanismo é aplicável às ações ou omissões de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, desde que se subsuma numa das matérias taxativamente enunciadas nas alíneas do n.º1, ou seja, concurso de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento.

            Autores, como a Professora Esperança Mealha, levantam a questão de se o número terá de ser aferido em função do momento inicial de seleção de candidaturas ou em momento posterior. A Professora Carla Amado Gomes responde dizendo que se deve aceitar as duas hipóteses.

ii)                 Regime

Do ponto 4 do preâmbulo do DL 214-G/2015 que revê e aprova a alteração ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, decorre que a razão deste mecanismo é a de “dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo”.

Os interessados devem reagir no prazo de um mês propondo uma ação no tribunal da sede da entidade demandada, sob pena de perderem o direito de ação, conforme o n.º2 do artigo 99.º do CPTA.

Os processos são apensados quando se verifiquem os pressupostos da cumulação ou coligação- supra referidos- estejam verificados (nº.4) e seguirão tramitação urgente, conforme os n.ºs 5º e 6º do artigo em apreço.

IV.             Semelhanças e Diferenças entre os mecanismos

Tendo em conta o exposto, é possível afirmar que ambos os regimes dizem respeito à mesma relação jurídica ou em alternativa a relações jurídicas diferentes mas cuja conformação concorrem as mesmas normas. Por outro lado, é possível nos dois mecanismos existirem pedidos cumulados diferentes, bem como causas de pedir diferentes, mas com núcleo de pedidos idêntico.

Ainda  assim, são regimes bastante distintos. Ora vejamos.

1.      O contencioso dos procedimentos de massa (artigo 99.º do CPTA) enquadra-se no Título III do CPTA- “Dos processos urgentes”, pelo que é considerado um processo urgente, por força do artigo 36º n.º1 al.b).

 Estes processos caraterizam-se por um modelo de tramitação simplificado ou acelerado em razão da urgência na obtenção de uma pronuncia sobre o mérito da causa por forma mais célebre do que a quer resulta da tramitação da ação administrativa.

Por sua vez, os processos de massa não são considerados processos urgentes, mas o processo selecionado como representativo tem andamento urgente, nos termos do artigo 48.º n.º8 e 36.º n.º4, ambos do CPTA.

2.      Quanto o número de processos, no regime do artigo 48.º do CPTA estão em causa mais de dez processos físicos e, conferindo-se urgência a um processo, consagra-se um mecanismo de agilização processual.

Contrariamente, do disposto no artigo 99.º do CPTA retiramos que é determinante a declaração de que se trata de um pedido relativo a um procedimento no qual intervém mais de 50 pessoas e reconhece-se urgência a todos os processos apensados. Pelo que neste preceito consagra-se um “processo de estabilização rápida”.

3.      No respeitante aos prazos, ao mecanismo do artigo 48.º do CPTA aplicam-se os prazos para impugnação de atos do artigo 58º, ou seja, um ano se promovida pelo Ministério Público e três meses nos restantes casos. Já o artigo 99.º do CPTA, no seu n.º 2, determina que o prazo para propositura de ações é de um mês.

4.      Cumpre ainda referir que nos processos de massa são proferidas tantas decisões quanto os processos suspensos, enquanto que nos procedimentos de massa há apenas uma decisão proferida, podendo, contudo, existir tantos recursos quantos os recorrentes que demonstrem interesse.

5.      Por fim, e acolhendo o entendimento do Professor João Tiago Silveira, o artigo 48.º do CPTA é um instituto processual destinado a ser aplicado a tipos de processos já existentes, enquanto que  o artigo 99.º do CPTA é um meio processual autónomo

V.                Da possível violação do direito à tutela jurisdicional efetiva

A Constituição portuguesa consagra, em termos amplos, o direito de acesso aos tribunais no art. 20.º.

No âmbito do contencioso administrativo, existem duas disposições destinadas a garantir a tutela jurisdicional: o n.º 4 do art. 268.º que garante a existência de meios processuais para reconhecimento de direitos ou interesses, impugnação de atos administrativos, determinação da prática de atos devidos e a existência das medidas cautelares adequadas; e o n.º 5 do mesmo artigo que determina que “Os cidadãos têm (…) direito de impugnar (...) normas administrativas (...)”.

Em termos sucintos, o direito em causa consiste em que a cada direito material corresponde uma reação processual eficaz contra a ingerência ilícita de poderes públicos na esfera jurídica dos particulares.

            Esta análise deve-se ao facto de a Professora Carla Amado Gomes questionar a possível violação deste direito, nomeadamente devido à suspensão dos processos nos casos do artigo 48º.

            Contudo, devemos à partida negar a possibilidade de violação deste direito constitucionalmente consagrado, na vertente de garantia de uma decisão em prazo razoável, assim como do Principio da Igualdade. Ora vejamos.

            A alegada violação não se chega a efetivamente verificar na medida em que pode defender-se que os autores dos processos suspensos acabam por recuperar o tempo de espera através da aceleração da análise da questão principal.

No que ainda diz respeito ao artigo 48.º, é atribuído aos autores dos processos selecionados a faculdade de recorrerem da decisão de seleção do seu processo e ainda ficam dispensados do pagamento da segunda prestação da taxa de justiça, no que diz respeito às custas, por aplicação do artigo 14.º A al. f) do RCP.

Diferentemente, no regime do artigo 99.º do CPTA, a apensação é obrigatória, de acordo com o n.º4 do artigo em causa e presume-se a identidade de razões.

VI.                Bibliografia

·         ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2ª edição, 2016;

·         ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, A Justiça Administrativa, Almedina, 15.ª edição, 2016;

·         Articulos 37, 38 e 111 da Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ley 129/1998, de 13 de Júlio, disponível em https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718;

·         GOMES, CARLA AMADO, Processos em massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa, in Comentários Revisão do ETAF e do CPTA;

·         MEALHA, Esperança, Contencioso urgente dos procedimentos de massa, in Cadernos de Justiça Administrativa, Braga, n.106 (jul.-ago. 2014);

·         NETO, Dora Lucas, “A urgência no Anteprojeto de revisão do CPTA sob o prisma do novo contencioso dos procedimentos de massa”, In O anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate;

·         SÉRVULO CORREIA, Da ação administrativa especial à nova ação administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa, 106, Braga: CEJUR, pp. 49-60, 2014.

·         SILVEIRA, João Tiago, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. IV, Coimbra, 2012;

·         Preâmbulo do DL 214-G/2015 que revê e aprova a alteração ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

·         WLADIMIR BRITO, Lições de Direito processual Administrativo, Coimbra, 2005.

 Marta Leonardo, n.º 25973, subturma 5