A dicotomia entre ação administrativa comum e ação administrativa especial antes da revisão de 2015

A dicotomia entre ação administrativa comum e ação administrativa especial antes da revisão de 2015

            Atualmente, após a reforma do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos, em 2015, o regime das formas de processo administrativo declarativo está estruturado em processos declarativos urgentes e não urgentes, sendo que do primeiro se desdobram cinco formas de processo especiais. O novo CPTA veio terminar com o modelo dualista que estava consagrado nos processos não urgentes, pelo que hoje existe um regime único de ação administrativa.

A reforma de 2002 tinha consagrado um modelo dualista que estabelecia uma dicotomia entre ação administrativa comum e ação administrativa especial, dentro dos processos não urgentes. Pretendia-se seguir a matriz do contencioso administrativo português (do contencioso das ações e do recurso contencioso), que usava como critério o facto de a pretensão se reportar, ou não, ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.

            Assim, a diferença entre a ação administrativa especial e a ação administrativa comum dependia da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes.

            Deste modo, recorria-se à ação administrativa especial quando decorresse da relação material controvertida uma autoridade da Administração sobre o particular, e à ação administrativa comum quando a ação tivesse por objeto litígios em que a Administração surgia despojada do seu ‘ius imperii’.

            A ação administrativa comum, encontrava-se regulada nos artigos 37º a 45º do CPTA e tinha um âmbito de aplicação residual, pois que da leitura do artigo 37º1 decorria que só seguia esta forma de processo quando não se aplicasse nenhuma regulação especial expressamente prevista no Código ou em legislação avulsa. Isto significava que cabia no âmbito da ação administrativa comum os litígios jurídico-administrativos que não se enquadrassem na incidência típica dos restantes meios processuais.

            A sua tramitação estava regulada no Código do Processo civil, por remissão do art.35º nº1 do CPTA.

            A ação administrativa especial, encontrava-se regulada nos artigos 46º a 96º do CPTA e tinha como objeto as pretensões emergentes da prática ou omissão de atos administrativos e/ou de normas.

            Ou seja, cabia na ação especial, os litígios que implicassem a impugnação ou a condenação à pratica de atos administrativos, bem como a declaração de ilegalidade de uma norma ou da falta dela.

            É notório que o legislador seguiu o entendimento do Professor Sérvulo Correia, que fez parte da Comissão de Revisão, e que defendia a matriz dualista, assente na contraposição entre o recuso contencioso e a forma de processo declarativo comum do Código de Processo Civil. Contudo, esta foi uma solução bastante criticada pela doutrina.

            O Professor Vasco Pereira da Silva considerava que esta dicotomia não tinha como fundamento verdadeiras razões processuais, mas sim preconceitos de natureza substantiva originados pelos traumas de uma infância difícil do Direito Administrativo. Nomeadamente, a ideia de que o poder administrativo era justificador de regras excecionais para atos e regulamentos, o que tornava o contencioso administrativo bastante limitado, e o entendimento do direito administrativo como especial face ao direito civil.

            O Professor apresenta ainda mais duas razões de natureza circunstancial para criticar a denominação das ações:

                        i) o regime da cumulação de pedidos previsto nos art.4º e 5º do CPTA, que permitia a cumulação de uma ação especial com uma ação comum, fazendo com que a ação administrativa especial passasse a ser comum e a dita ação administrativa comum, passasse a ser a especial, existindo aqui um fenómeno de “troca de nomes”. Neste sentido, o Professor reconduz esta situação a um lapso ou uma confusão entre o nome e a coisa, à semelhança do caso famoso do homem que confundia a mulher com o chapéu, sendo este um problema de natureza psicanalítica.

                        ii) havia ainda que atender às dificuldades terminológicas geradas pelas sub-ações especiais, que surgem dentro da ação administrativa especial, como é o caso da ação de impugnação de atos administrativos no âmbito da formação de contratos, previsto no nº3 do 46º do CPTA.

            Ou seja, verificava-se que tanto em termos quantitativos, como em termos qualitativos, a ação especial correspondia à ação comum.

Este não era o entendimento do Professor Mário Aroso de Almeida que relativizava esta dicotomia, utilizando o argumento de que era admitida a cumulação de pedidos que separadamente teriam formas de processo diferentes. Ignorava também as estatísticas dizendo que a qualificação da ação administrativa comum não assentava num critério estatístico e que o facto de a ação administrativa especial se designar como tal devia-se às suas várias especificidades que não justificavam a sujeição à tramitação comum. Contudo, o Professor Mário Aroso de Almeida não estava acompanhado da maioria da doutrina.

            Em 2015, conclui-se pela necessidade prática de unificação dos meios processuais outrora distintos, revogando-se o preceito do art.46ºdo CPTA, procedendo-se,  nas palavras do Professor Sérvulo Correia, a uma “unificação híbrida e relativa da marcha do processo” adotando uma técnica que, “em lugar de uma clara rutura com o processo civil de declaração, mas também sem o manter como corpo de um meio processual específico, aposta a construção de um meio processual revestido de unicidade formal mas tecido mediante uma subtil e compassa urdidura, combinando, até no seio de um mesmo artigo, regras provenientes ora da marcha do processo na ação administrativa especial (…) ora do CPC, ora ainda de preceitos inovatórios em relação àquelas duas fontes”.

            Bibliografia:

·        AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p.340-343;

·        AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, p. 71-72.;

·        DINAMENE DE FREITAS, Unificação das Formas de Processo - Alguns Aspectos da Tramitação da Acção Administrativa, em e pública, Revista de Direito Público Electrónica, nº 2, junho de 2014 (acessível através de http://e-publica.pt/unificacaodasformas.html);

·        MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Volume I, artigos 1.º a 96.º) e Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Almedina, p. 261.;

·        SÉRVULO CORREIA, Da Acção Administrativa Especial à Nova Acção Administrativa, nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 106, 2014, p. 59.

·        SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, Volume I, Lex, 747.;

·        VASCO PEREIRA DA SILVA em Em Busca do Acto Administrativo, 1996, Almedina.;

·        VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2008, Almedina p.241-254;

·        VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 13ª edição, p.47.

            Jurisprudência:

Acórdãos do TCA Sul nº 08510/12, de 12/07/2012 e nº 10575/13, de 06/02/2014;

Acórdão do TCA Norte, proferido em 29/06/2012, no processo nº00090/11.0BERPRT.

Marta Leonardo, n.º 25973, subturma 5