Legitimidade ativa individual na ação de impugnação dos atos administrativos, 55/1 a) CPTA
Como sabemos, no que respeita à legitimidade ativa, o artigo 9/1 do CPTA estabelece um critério residual, que é na prática derrogado a luz de disposições especiais sobre questões concretas levantada pela legitimidade ativa. No âmbito deste trabalho, caberá analisar justamente uma disposição que derroga o critério geral fixado no 9/1, atendendo à especificidade da pretensão: trata-se da questão da legitimidade ativa na ação de impugnação dos atos administrativos, tratado no artigo 55/1 a) CPTA. Aqui a especialidade no fundo vai alargar o critério subjacente ao artigo 9.
A legitimidade tem como objetivo determinar se existe uma relação entre os sujeitos e uma ação com um objeto determinado. Não se reporta assim sempre, em abstrato, a pessoa (autor ou demandado), mas pode haver casos especiais, onde cabe antes saber se estes sujeitos “se apresentam em posição de figurar como parte numa concreta ação, em função do objeto com que ela surge configurada” . Assim diz-se que a legitimidade ativa pressupõe uma titularidade do direito potestativo de ação, sendo que, em regra, “só é legítima e só tem utilidade uma decisão de fundo do tribunal se estiverem presentes no processo as pessoas ou entidades implicadas na relação jurídico-administrativa a que se refere o litígio” . No entanto, por vezes a lei alarga em certos casos a legitimidade ativa a sujeitos que no fundo não são detentores da relação controvertida. Trata-se no fundo de “assegurar que o contencioso administrativo proporcione a mais efetiva tutela a quem quer que se lhe dirija”.
No que respeita à impugnação de atos administrativos, a título prévio cabe relembrar que as duas modalidade de impugnação têm por objeto, declaração de nulidade e a anulação dos atos administrativos, 50/1. Quanto a inexistência de um ato administrativo, apesar de não constituir processo de impugnação (dado que o objetivo da declaração de inexistência é de negar a existência de um ato), é aplicável por força do 50/2 o pressuposto processual da legitimidade, sendo portanto aplicável o regime do artigo 55, nomeadamente a alínea a) do número 1 do mesmo preceito, ao processo de inexistência de atos administrativos .
Quanto ao artigo 55/1 a), resulta do preceito que tem legitimidade para impugnar atos administrativos quem alegue ser titular de um interesse direito e pessoal, nomeadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses protegidos. Conjugando esta solução com o disposto no artigo 9/1, o preenchimento da verificação do autor ser titular de um “interesse direto e pessoal”, basta-se com a alegação dessa mesma titularidade, sem prejuízo da posterior possibilidade de a ação ser julgada improcedente quando o tribunal verifique que de facto, o sujeito não é o titular da situação jurídica . Deste modo, a iniciativa da ação a título individual consiste no interesse direto e pessoal na anulação do ato.
A previsão normativa do artigo 55/1 a) consagra um conceito de interesse individual (específico do indivíduo), no sentido em que “a legitimidade individual para impugnar atos administrativos pode ser pedida por quem reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou econômica que há de resultar da declaração de anulação ou nulidade” . A jurisprudência admite que o interesse aqui em causa pode ser um interesse meramente de facto, não necessitando que a norma jurídica violada proteja interesses subjetivos ou um bem jurídico próprio . Isto resulta claramente da letra do artigo que abre a possibilidade de haver outras causas de interesse para impugnar que não se baseiam na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, sendo que a previsão do 55/1 a) se chega com o facto de um ato objeto de anulação provocar consequências desfavoráveis que se repercutem na esfera do interessado.
Assim temos de analisar dois aspetos separadamente na leitura do preceito . Por um lado, é exigido que o interesse seja pessoal, sendo que este requisito diz respeito ao pressuposto da legitimidade (o interesse tem de retirar alguma forma de utilidade ou de vantagem direta ou imediata com a anulação do ato para si próprio) .
Por outro lado, o segundo requisito diz-nos que deve ser direto, que coincide com a questão de saber se existe um interesse atual e efetivo no pedido de impugnação do ato administrativo. Ou seja, depois de aferir o preenchimento do pressuposto da legitimidade, acresce ainda a necessidade de haver uma efetiva lesão que justifique o recurso à ação de anulação do ato administrativo. Esta posição é traduzida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo no sentido em que os efeitos da sentença se devem repercutir de forma imediata na esfera do interessado, de modo a que este possa retirar de facto vantagens relativamente à decisão da impugnação .
Assim o requisito do interesse direto não se coaduna com interesses eventuais, futuros ou longínquos, meramente hipotéticos, reflexos ou indiretos . Como exemplo dado na doutrina, não terão interesse direto para impugnação do ato de admissão de um concorrente num concurso, os demais concorrentes admitidos, no sentido em que a sua posição ainda não foi ainda imediatamente prejudicada (o concorrente admitido pode não vir a ganhar o concurso), não se encontrando o resto dos concorrentes, numa situação de efetiva lesão (apesar de terem legitimidade) que “fundamenta uma necessidade efetiva de recorrer à tutela judiciária através de um meio impugnatório” . Inúmeros outros exemplos seguem a mesma ordem de ideias, como por exemplo o ato de nomeação do júri de um concurso, mas apenas relativamente aos concorrentes, pois outras pessoas nomeadas para júri que não o foram devido ao ato de nomeação, poderão impugnar o ato, na medida em que desta nomeação resultam efeitos desfavoráveis diretos que se repercutem na sua esfera jurídica.
Mais controverso no âmbito deste tema são os pareceres vinculativos, no qual alguma jurisprudência tem-se mostrado mais favorável ao aumento do alcance do requisito do interesse direto de modo a abarcar este tipo de situações, por exemplo, o acórdão do STA (pleno) de 16 de janeiro de 2001 (processo 31371) considerou que um parecer vinculativo “constitui um ato prejudicial do procedimento e, como tal, contenciosamente impugnável, já que produz efeitos no âmbito das relações entre dois órgãos administrativos de pessoas coletivas diferentes (no caso concreto) e um particular . Este entendimento é controverso pela abertura do entendimento adoptado de interesse direto que é rejeitado por alguns autores, nomeadamente o Professor Pedro Gonçalves, afirma que o parecer vinculativo “não é uma decisão operativa numa relação jurídica entre a administração e um particular”, mas sim numa relação entre dois órgãos administrativos, pelo que trata de um ato de conteúdo decisório e que pode ser impugnado pelo órgão destinatário, no âmbito do artigo 55/1 d) . O Professor Mário Aroso de Almeida partilha desta posição e explica que “como os efeitos do parecer se esgotam no âmbito das relações que se desenvolvem entre o órgão que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, não parece que o requerente que aguarda a decisão a proferir tenha um interesse direto na sua impugnação” .
Conforme ja se indicou, contudo a jurisprudência tem se orientado, e ao meu ver bem, no sentido de entender que os pareceres vinculativos constituem atos administrativos passíveis de serem impugnados em sede do 55/1 a). Concretamente os argumentos mais decisivos prendem-se sobretudo com o facto de tais pareceres conformarem de tal modo a atuação do órgão receptor que retiram-se do mesmo consequências diretas e imediatas para o destinatário final: um parecer desfavorável implica, por um lado, um efeito “conformativo” (devendo o mesmo ser homologado), e por outro lado, um efeito “preclusivo” (a competência do órgão sobre o qual recai o parecer vinculativo torna-se inútil, dado que vai ter que se conformar com uma decisão pré-determinada que irá conformar a sua atuação) .
Kilian Georges de Sousa Pinget
26737
FDL
2017\2018
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