Este trabalhado relaciona-se com o estudo dos pressupostos processuais em razão do objeto do processo, mais especificamente procurando focar a matéria da impugnação de atos administrativos. Segundo o artigo 50/1 do CPTA, a impugnação de atos administrativos só podem ter por objeto a anulação ou declaração de nulidade de tais factos.
Cabe em primeiro esclarecer que nesta matéria, e segundo a nova revisão de 2015 (que reconduziu a uma única forma de processo todas as pretensões deduzíeis através de processo declarativo não urgente), o artigo 50/1 do CPTA refere-se apenas à ação administrativa, sendo que a ação urgente, no que respeita aos pressupostos processuais, não segue exatamente o mesmo regime jurídico . No âmbitos deste trabalho caberá analisar os pressupostos processuais de aplicabilidade geral, deixando de fora a análise do regime aplicável apenas aos processos urgentes. Em segundo lugar, e mais uma vez, atendendo a revisão de 2015, o artigo 50/1 passou a estar delimitado aos pedidos de anulação ou de declaração de nulidade de atos administrativos, deixando deste modo de fora a ação de declaração de inexistência de ato administrativo, “na medida em que o que, num processo com esse objeto, o autor se propõem é, precisamente, demonstrar que não foi praticado um ato administrativo, pelo que o próprio autor configura o objeto do processo de um modo que nega a existência de um ato passível de impugnação” . Os processos de declaração de inexistência são, assim, processos declarativos ou de simples apreciação.
A impugnação de atos administrativos pressupõem sempre, como é natural, a existência do próprio ato administrativo. Tal opção resulta de factos históricos “inscritos na tradição do processo administrativo, de se identificar como um dos pressupostos processuais (…), a existência de um ato administrativo passível de ser impugnado” falando-se a este respeito do pressuposto da recorribilidade do ato administrativo . O ato administrativo aqui em causa começa por pressupor um conceito material de ato administrativo, nos termos do artigo 148 do CPA, às decisões materialmente administrativas de autoridade, “no exercício do poderes jurídico-administrativos”, que visem a produção de efeitos externos numa situação individual e concreta, independentemente da forma sob que são emitidas . Contudo este conceito como sabemos não é pacífico na doutrina portuguesa, e alguns autores fazem notar que, o ato impugnável do 51 e seguintes, não se refere apenas ao ato administrativo no sentido estrito que confere o 148, mas igualmente a atos que não tenham a necessária eficácia externa, que se configuram como atos equiparados, nos termos do artigo 51/2, como se irá infra analisar.
Quanto a impugnabilidade dos atos administrativos em concreto, em primeiro lugar cabe dizer, sendo todos os atos administrativos impugnáveis basta o preenchimento deste conceito para se encontrar preenchido o 51/1. Conforme já se referiu deve partir-se da definição de ato administrativo presente no artigo 148 CPA. Uma primeira questão prende-se com a natureza das entidades que praticam os atos administrativos e encontra-se portanto relacionado com o abandono do elemento orgânico na definição doutrinal de ato administrativo , “devido à necessidade de equiparar a atos administrativos, todo um conjunto de manifestações jurídicas, emitidas por órgãos públicos que não integram a Administração Pública ou por entidades privadas, mas ao abrigo de disposições de direito administrativo” . Hoje o artigo 148 abarca todas estas manifestações, resultando deste entendimento que qualquer ato, independentemente da natureza pública ou privada do órgão de onde emanam, que seja praticado com base no direito administrativo e que tenha efeitos unilaterais na ordem jurídica geral, são tidos como atos administrativos que podem consequentemente serem impugnados nos termos do artigo 51/1 .
Em segundo lugar, conforme resulta do artigo 51/1, só são impugnáveis decisões, ficando de fora do âmbito dos atos impugnáveis, “todos as declarações ou manifestações da administração que não contém uma definição jurídica unilateral” (a situação não poderá revestir caracter definitório) . Assim o conteúdo decisório é um pressupostos determinante da definição de ato administrativo do artigo 148 CPA, no sentido em que ele “possua um ato decisório, exprimindo uma resolução que determine o rumo dê acontecimentos ou o sentido de condutas a adotar, e não se esgote numa declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião . Cabe esclarecer neste ponto que não são apenas definitórios os atos finais do procedimento, cabendo igualmente dentro desta noção as “decisões interlocutórias” (as quais ao longo do procedimento definam certos situações jurídicas que não são sujeitas a ulterior reapreciação).
Quanto à questão da decisão cabe esclarecer um ponto que resulta do artigo 53 do CPTA e que respeito aos atos meramente confirmativos, ou seja, aqueles que a administração se limita a confirmar uma decisões previamente decidida. Estes atos estão, em princípio do conceito de ato administrativo, e são tão-só vistos como “meras declarações enunciativas” , sendo que a lógica aqui destina-se a evitar que um ato que vem apenas reconhecer uma decisão previamente formada venha a ser aproveitado para impugnar um ato cujo o prazo de impugnação já se tivesse verificado. Neste sentido, conforme nos indica o artigo 53/2, se o ato anterior tiver sido notificado ou publicado, o ato meramente confirmativo não pode ser impugnado, podendo contudo sê-lo quando a administração não tiver cumprido com as seus deveres de notificação ou de publicitação do ato em questão, nos termos do 59/2 p, dado que neste último caso está a ser dado ao particulares a primeira oportunidade de praticar o seu ônus de impugnação. Nesta mesma ordem de raciocínio também são impugnáveis atos jurídicos praticados em execução de atos administrativos. Contudo, atendo a natureza mista deste tipo de atos (que podem trazer elementos inovadores destinados a modificar a ordem jurídica), estes serão inimpugnáveis na parte em que confirmam meramente o ato de que decorrem, mas já serão, pelo contrário, impugnáveis, na parte em que o ato “acrescenta novos efeitos jurídicos aqueles que tinham resultado do ato anterior” , isto é na sua componente de conteúdo inovador, tal como resulta do disposto do artigo 53/3.
Cabe ainda referir a questão da eficácia externa que os atos administrativos visam produzir, artigo 148 (“sendo assim de afastar direitos de entidades exteriores àquela que os pratica” ). Assim este requisito leva-nos a distinguir, por um lado, entre atos com eficácia externa, e por outro lado, os atos que tenha eficácia interna. Este pressuposto, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, que adopta o conceito restrito de ato interno nesta matéria, a eficácia externa tem como efeito excluir os atos decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativa, que “apenas indiretamente se refletem no ordenamento jurídico geral” .
Contudo, nesta matéria o artigo 51/2 b) consagra uma solução distinta, sendo que este admite a impugnabilidade de atos intra-administrativos. Esta consagração, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, teve com objetivo responder ao aumento de conflitualidades internas que verificadas no seio de entidades públicas, ligadas essencialmente à assunção de funções antagônicas perante órgãos da mesma pessoa coletiva .
Quanto à questão da forma, ao abrigo do artigo 52/1, a impugnação de atos administrativos não depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados, em conformidade com o princípio consagrado no artigo 268/4 CRP. Neste ponto cumpre apenas referir que a doutrina, no que respeita aos atos legislativos distingue aqueles que devam ser qualificados materialmente como tal (opções políticas primárias da comunidade política), daqueles que apenas formalmente mereçam tal qualificação, por na realidade, conterem decisões materialmente administrativas (“quando o comando em causa exprime o exercício de competências administrativas”) .
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