As providências cautelares no contencioso Administrativo
Os processos ou providencias cautelares encontram-se, no contencioso
administrativo, ao lado dos processos principais. Estes são assim regulados nos
Arts.112ºss CPTA e a sua principal função é a de impedir a inutilidade do
processo principal segundo o Art.112º/1 CPTA. Com a reforma do contencioso
estes procedimentos ganham alguma relevância pois permitem uma maior eficácia
na tutela dos interesses dos particulares procurando dar maior utilidade à
decisão final, bem como a possibilidade de suspensão do ato administrativo
posto em causa no litigio.
As providencias cautelares são, como temos conhecimento, um procedimento
que pretende assegurar a utilidade de um processo. Isto implica que sejam
medidas provisórias, garantisticas da utilidade da dita ação principal. Este
procedimento é, então, caracterizado pela instrumentalidade (112º/1 e 113º/1
CPTA), provisoriedade (124º/1 CPTA) e sumariedade na medida em que estas devem
ter em conta uma prevenção à demora do processo principal. Nestes termos, serão
instrumentais uma vez que não possuem autonomia funcional, pois estão sempre
dependentes do processo principal, nomeadamente no que toca à sua prossecução.
São provisórias na medida em que não se procura com estas resolver o processo
em definitivo, mas sim a solução menos demorada e mais justa até à decisão de
mérito. Por fim estas são tidas como sumárias uma vez que o tribunal deve, em
relação às mesmas evitar a antecipação de juízos definitivos sendo esta apenas
uma decisão, como o próprio nome indica, sumária. Parece-me ser possível aqui também incluir
como característica das providencias cautelares a temporalidade por meio do Art.124º/1
e 3 do CPTA uma vez que o juiz, segundo estes preceitos, tem a faculdade de
modificar uma decisão que tenha tomado anteriormente, a favor de qualquer uma
das partes. Ou seja, este pode decidir atribuir uma providencia que tenha
antigamente recusado ou revogar uma providencia que tenha já concedido.
É defendido
pela doutrina, de acordo com o exposto, que estas têm alguns requisitos que
devem ser considerados cumulativos. Assim, devemos atentar no fumus boni iuris
que nos refere que é apenas desejada uma prova sumária, ou seja, a situação em
causa tem apenas de ser pelo tribunal considerada como possível ou provável,
bastando a “aparência de um direito”, demonstrando um mínimo grau de exigência
de prova. Em segundo lugar devemos atentar no periculum in mora que, sendo uma
característica fundamental das providencias cautelares, define as mesmas como
provisórias na medida em que se pretende atingir não só uma contradição à
demora do procedimento principal, mas também o afastamento de prejuízos que
possam vir a ser causados por essa mesma demora à parte que pretende ver o seu
direito tutelado. Para o Prof. Miguel Teixeira de Sousa estas deveriam ainda
ter como requisito o interesse processual uma vez que, segundo este autor, o
interesse só existe quando este seja o meio mais adequado a título de
celeridade e economicidade para prosseguir a causa. Sendo este um procedimento
urgente, estas podem ser decretadas sem recurso ao principio do contraditório o
que é, neste caso, justificável, ainda que tenha de ser justificado como refere
o ART.89CPA.
Para além
dos requisitos apresentados o tribunal deve ter em atenção o principio da
proporcionalidade uma vez que o conjunto de interesses em análise, públicos ou
privados, devem ser ponderados em conjunto de modo a que seja possível proceder
à melhor avaliação das consequências que a concessão ou não concessão da
providencia em causa irá trazer, numa ponderação entre prejuízo e beneficio, segundo
o Art.120 CPTA. Segundo o Prof. Vieira de Andrade estas só devem ser concedidas
nos casos em que o prejuízo para a entidade requerida não seja superior ao
prejuízo que se visa afastar por meio deste procedimento. Está em causa,
portanto, a ponderação de prejuízos.
Estas devem
então limitar-se a procurar evitar a lesão dos interesses do particular, tal
como dispõe o Art.120º/2 CPTA, sendo mesmo conferido ao tribunal a
possibilidade de intentar uma providencia cautelar não requerida, em
substituição daquela que o tenha sido, desde que isso proteja o particular de
algum prejuízo gravoso na defesa dos seus direitos, ainda que, neste ponto se
deva recorrer à audiência prévia das partes interessadas no processo. Podemos
dizer estar aqui perante um principio da necessidade, uma vez que o tribunal se
limita a avaliar o necessário à não frustração de interesses e à não efetivação
de prejuízos. Isto deve ser entendido como a tomada de uma medida que satisfaça
a pretensão requerida de forma a que a decisão final não seja esvaziada de
sentido – o fim a atingir é o mesmo, apenas se efetiva de modo diverso. Sendo
estas afetas aquilo que for estritamente necessário à proteção do requerente
estabelece o Art.120º/3 CPTA que estas devem restringir no mínimo possível os
direitos da contraparte.
Tudo o que
foi dito se encontra intimamente relacionado com o cumprimento dos Arts.268º/4 e
20º CRP e, em consequência, com o principio da tutela jurisdicional efetiva do
particular, tal como nos é indicado pelo Art.112º CPTA. O nº1 deste artigo deve
ser entendido como uma clausula aberta na medida em que são admitidas
providencias cautelares de todos os tipos estando as mesmas, contudo, sujeitas
a um critério de adequação, em conformidade com o principio em causa. Isto
chama a atenção para possibilidade de existência de providencias cautelares inominadas
o que evita a declaração de incompetência por parte dos tribunais, sendo
criadas ações atípicas. No nº2 deste
artigo podemos então definir dois tipos de providencias cautelares, que nos
indicam que estas podem ser constituídas pela suspensão da eficácia de atos
administrativos ou de normas regulamentares, na admissão provisória em exames
ou concursos, na disponibilidade de um bem ou na autorização para promover uma
conduta e até mesmo em casos em que se procure intimar a administração ou
particulares para que estes procedam à adoção de determinada conduta. Este
exemplo não taxativo disposto neste artigo leva-nos então a avaliar os
seguintes tipos de providencias cautelares:
1.Conservatórias
– Nestas o requerente pretender conservar o direito em causa sendo que este
pretende, portanto, a suspensão de eficácia do ato administrativo segundo o
Art.112º/2 a).
2. Antecipatórias
– Neste tipo de providencia cautelar, pelo contrário, o requerente procura
obter uma prestação quer esta envolva ou não prática de atos administrativos.
Em termos de
legitimidade ativa, estas providencias podem ser intentadas nos termos do
Art.114 CPTA.
Fazendo uma
breve referência às maiores questões relacionadas com as providencias
cautelares cabe ainda referir alguns aspetos fundamentais. Importa antes de
mais referir que as providencias cautelares podem ser apensadas na medida em
que se verifiquem os requisitos da cumulação de pedidos segundo o Art.4º CPTA
ou os requisitos da coligação nos termos do Art.12ºCPTA. Esta apensação será
posta em prática, portanto, na medida em que a causa de pedir seja a mesma ou
os pedidos se encontrem numa relação de dependência ou prejudicialidade entre
si no âmbito da mesma relação jurídica material, e nos casos em que ainda que a
causa de pedir não se afigure a mesma se possa dizer que a procedência do
pedido principal depende da apreciação dos mesmos factos ou regras normativas.
Segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, a não ser que se verifique um
inconveniente na apensação segundo o Art.28º/3 CPTA esta deve ser sempre
verificada, não como uma faculdade, mas como um verdadeiro dever.
Em segundo
lugar devem ser aqui referidas as providencias pré-contratuais na medida em que
estas são providencias cautelares nominadas que se prendem pela correção da
ilegalidade ou tidas como obstáculos aos danos anteriores ao contrato. Estas
regem-se pelas regras gerais sendo o critério predominante na sua efetivação o
da ponderação na medida em que neste tipo de procedimento deve existir, para
que seja concedida a providencia, uma elevada probabilidade de procedência da
ação principal.
Por fim,
quanto aos incidentes do processo cautelar, no Art.131º CPTA encontramos o
decretamento provisório da providencia cautelar, bem como no Art.128º a
proibição de executar o ato administrativo. Isto porque, em certos casos, a
providencia cautelar pode ter um efeito imediato após a apresentação do seu
requerimento o que se refere a um incidente no processo cautelar patente no
pedido. Este tipo de providencias visam situações de especial urgência e
gravidade, como por exemplo a lesão irreversível de um direito, liberdade ou
garantia. Daí que o tribunal declare, ainda que provisoriamente a conceção
imediata de uma providencia cautelar ficando assegurado o direito alegado no processo
principal.
Devemos ter
a atenção a não confusão possível entre o decretamento provisório da
providencia cautelar e o processo urgente de intimação para a proteção de
direitos, liberdades e garantias uma vez que, no Art.131º CPTA não se prejudica
a decisão definitiva, ou seja, nunca se assume uma dispensa da decisão de
mérito.
Isto
leva-nos a afirmar que o tribunal pode, em casos justificáveis decretar de
imediato uma providencia cautelar a titulo provisório, desde que a situação em
causa seja de facto urgente, podendo a decisão ter de ser tomada em 48h segundo
o Art.131º/1 CPTA. Caso o requerente não manifeste a pretensão de tal
providencia, tal como já tínhamos referido as providencias cautelares
encontram-se interligadas com o principio da tutela jurisdicional efetiva pelo
que devemos assumir que independentemente do pedido o juiz pode decretar uma
providencia provisória, em casos em que considere necessário. Estas
consideram-se incidentes do processo uma vez que não se encontram sujeitas aos
requisitos do Art.120ºCPTA.
Quanto à
proibição de execução do ato administrativo, este facto encontra-se descrito no
Art.128ºCPTA e considera-se verificado a partir do momento em que a entidade
requerida recebe o duplicado do requerimento apresentado, sendo que este opera
extrajudicialmente, não estando na dependência de intervenção do juiz.
Concluindo,
nas palavras do Prof. Vieira de Andrade as providencias cautelares são o meio
que permite a obtenção de tempo para que seja feita justiça, ideia completada
pelo Prof. Miguel Teixeira de Sousa quando define as mesmas como aplicando-se a
uma situação urgente que enfatiza a necessidade de uma decisão provisória antes
da chamada decisão definitiva/sentença.
Ana Mafalda
Graça - 26288
Subturma 5
Bibliografia:
MIGUEL
TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo Processo Civil, 1997
VASCO
PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2009
JOSÉ CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, Almedina, 2011
MARIO AROSO
DE ALMEIDA, Manual de processo administrativo, Almedina, 3ª edição, 2017
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