Enquadramento
legal:
No Processo Administrativo, existem vários tipos de ações, com tramitações diferente, de modo a que as suas características especificas não ponham em causa o seu efeito útil. Temos os processos principais - art.37º e ss CPTA e os processos cautelares - art.112º e ss CPTA. Os meios cautelares são processos urgentes - art.113º/2, 1ª parte CPTA - e, como tal, estão dispensados de alguns trâmites previstos para os processos não urgentes, sendo os mesmos menos exigentes de forma a proteger os direitos que ficariam lesados pela demora da resolução do litígio.
No
Processo Civil, quando num processo cautelar existe o requerimento por parte do
autor para que exista inversão do contencioso, ou seja, para que a decisão da
providência cautelar tenha valor de decisão em ação principal, poderá isto
acontecer, se verificados vários requisitos, nomeadamente, a certeza por parte
do juiz, ficando o autor desonerado de ter de propor a ação principal e tendo
de ser ouvida a parte que não tinha atuado ainda no processo– art.369ºCPC.
Solução semelhante foi adotada pelo Contencioso
Administrativo, como resultado da reforma sofrida pelo Contencioso
Administrativo relativamente aos poderes do juiz. O artigo 121º vem prever, a
possibilidade de o tribunal, ouvidas as partes no prazo de dez dias, antecipar
o juízo sobre a causa principal na pendência de um processo cautelar, se
preenchidos os requisitos.
A convolação
do processo cautelar:
De facto, o legislador reformista criou uma
“válvula de escape” para que certas situações jurídicas caracterizadas por
uma pontual urgência pudessem ser tratadas de forma adequada
e se alcançasse, quanto a estas, uma tutela jurisdicional efetiva, decorrente
esta do artigo 268º, nº4 e 5 da Constituição. Ou seja, nesses casos
existe a possibilidade da tutela cautelar se convalidar em tutela final
urgente, verificando-se uma antecipação da decisão sobre o mérito da causa.
Este processo parece ter uma caracterização hibrida, porque parece que estamos
perante um processo urgente e principal, já que a causa é resolvida de uma
forma mais célere e definitiva. O juízo de mérito sobre a causa principal é
proferido no âmbito do processo cautelar, constituindo uma verdadeira
transfiguração da decisão cautelar em decisão principal, e não uma prolação
antecipada da decisão principal, no processo cautelar
Porém,
para que se possa recorrer a este instrumento, e como foi anteriormente
referido, são necessários requisitos.
1- As questões suscitadas e os interesses em causa
permitam aferir que existe uma verdadeira urgência na resolução definitiva do
caso
2- Após a audição das partes e consideradas as objeções
apresentadas, o tribunal chega à conclusão que está em condições de decidir,
porque tem todos os elementos necessários
Relativamente ao primeiro, chegamos à conclusão que
temos que estar perante interesses cuja importância é de tal forma intensa, que
justifica uma intervenção jurisdicional imediata e definitiva. Para que este
requisito esteja preenchido é necessário que a ameaça ao bem jurídico seja
imediata ou próxima e que o bem ou interesse jurídico seja merecedor de tutela
especial. É ainda preciso ter em conta a intensidade do dano ou lesão,
atendendo ao valor dos interesses e a irreparabilidade. Exemplos relativos a
este tipo de situações serão os casos do procedimento concursal – art.132º/1
CPTA – em que há a criação de expectativas jurídicas pela habitual demora do
processo. Assim, quando adotado o regime do artigo 121º existirá uma maior e da
melhor forma possível tutela jurisdicional efetiva. Para além disso, muitas
vezes a providência cautelar não será eficiente para a proteção dos interesses
a serem protegidos.
É exatamente por existir uma urgência, mas também
existir uma necessidade de uma tutela mais eficiente que a mera tutela
cautelar, que o juiz, de forma oficiosa e por reconhecimento das partes,
reconhece a necessidade de antecipar a decisão. Mas esta ideia de urgência tem
de ser concretizada de forma cuidada, pois caso contrário estaremos perante
situações em que tudo é urgente, e, como refere Vieira de Andrade “se tudo é urgente, nada é urgente”,
devendo, contudo, acautelar-se as pontuais situações de urgência.
Já em relação ao segundo requisito, é necessário
discutir se não será possível a decisão mesmo sem estarem presentes todos os
elementos necessários. No Direito italiano aceita-se que, no caso de faltar uma
condição processual, se possa proceder a uma celeridade do processo, ainda que
de que forma informal. No Direito português não existe previsão legal para tal.
Este é, de facto, um requisito de difícil verificação antes da ação principal,
uma vez que, geralmente, só nesse momento se afere, em bom rigor, se as partes
trouxeram ao processo todos os elementos relevantes para a apreciação do
mérito da causa.
João Tiago Silveira refere que o recurso a este regime
também poderá ser realizado por parte da entidade pública no processo.
Se estiver pendente uma ação principal e se verificar
o recurso ao regime do artigo 121º, a ação principal será inútil, tal como
acontece no Processo Civil, sendo por isso este instrumento a convolação do
processo cautelar em processo principal urgente. Este processo urgente tem como
fases apenas a audição das partes e a emissão do juízo sobre a causa principal.
É por só existirem estas fases, que temos que verificar se, de facto, existem
os pressupostos acima identificados, pois tem de existir uma razão para a preterição
das garantias de defesa, sendo exemplo disso a desnecessidade de realização de
outras diligências de prova.
Um
problema levantado pela doutrina é a colisão da proteção conferida às
liberdades, direitos e garantias do artigo 109º CPTA e a proteção conferida no
artigo 121º. O Prof. Mário Aroso de Almeida entende que o artigo 121º tem
natureza residual face ao artigo 109º, podendo se recorrer ao regime do artigo
121º no caso de não ser possível aplicar o regime do artigo 109º. Já para Tiago
Antunes, o preceito contém efetivamente um mecanismo previsto legalmente com o
intuito de resolver situações carecidas de uma solução definitiva urgente. Logo
o preceito tem também como objetivo tutelar posições jurídicas fundamentais.
Deste modo, quando tenhamos uma coincidência do âmbito do artigo 121º e artigo
109º a conjugação deverá ser realizada da seguinte forma: se for inquestionável
que o requerente tem pretensões que poderão ser resolvidas apenas por uma via
irreversível, deverá recorrer à intimação – art.109º; deverá recorrer às
providências cautelar, quando o caráter irreversível da providência requerida
for potencialmente satisfatório, por manter em aberto várias soluções,
nomeadamente as opções de a providência passar a ter valor de ação principal,
ou ser uma mera decisão com efeitos provisórios. É de realçar que, no regime do
artigo 109ºCPTA, temos urgência na decisão, mas não estamos perante uma providência
cautelar, porque a intimação é uma decisão de mérito sobre o fundo da causa, em
situações em que se entende que só assim se consegue a tutela pretendida.
Outro problema que tem chamado à
atenção da jurisprudência e doutrina é a impropriedade do meio contencioso
utilizado e a consequência da mesma. A questão da impropriedade poderá levar à
absolvição da instância, por se tratar de uma exceção dilatória inominada, ou à
convolação. Tiago Antunes entende que nestes casos é de aceitar
preferencialmente a convolação de processos, tendo em consideração os
princípios do aproveitamento dos atos e da promoção do acesso à justiça –
art.7ºCPTA. Refira-se que para este autor existe uma clara dificuldade na
convolação de uma intimação num processo cautelar, visto ser necessária a
verificação dos requisitos do artigo 121º. Logo, para se dar a convolação é
necessário que haja um aperfeiçoamento da petição inicial e cumprimento do
principio do contraditório, não existindo por isso um novo processo, apesar de
que, tendo em conta os atos e o tempo que isto implicaria, mais valeria
instaurar nova ação.
Neste
caso, parece que para evitar uma possível de impropriedade do meio contencioso,
seria preferível instaurar um processo cautelar, nos casos em que existisse
urgência na proteção do direito, em que o juiz decidiria qual seria a medida
cautelar mais adequada à proteção do interesse ou decidindo em termos
definitivos, se requerido pelas partes.
Apesar
de o autor da providência cautelar poder requerer ao juiz a convolação da
mesma, esta poderá ser impugnada nos termos gerais – art.121º/2CPTA. No caso de
a parte contrária discordar com a providência cautelar, pode recorrer para
repristinar o processo cautelar – art.140º e ss CPTA. Nesses casos, a decisão é
apenas de não adoção da providência cautelar previamente requerida e prolação
do mérito da causa em relação à providência e impedimento da convolação –
art.143º/2. A decisão de impugnar não terá efeito suspensivo, na medida em que
o aspeto temporal é decisivo no momento da impugnação, decidindo-se pelo não
risco para o bem naquele momento.
Obviamente,
estes casos de convolação são excecionais, não sendo passíveis de aplicação
analógica. Estas situações colocam o princípio da
tutela jurisdicional efetiva em causa, porque, apesar de estarmos perante uma
forma urgente de resolução do caso, a tutela cautelar não é adequada a
proporcionar uma resposta satisfatória, por não serem observados todos os
trâmites exigidos numa ação principal. Por outro lado, o princípio da economia
processual é garantido através deste mecanismo, pois é antecipada uma decisão
que tem todos os elementos para ser proferida, protegendo-se assim a celeridade
e a eficiência processual.
Pelo supra exposto, podemos concluir que os interesses
deverão ser encontrados na lei como carecidos de uma tutela final urgente. Este
mecanismo está pensado para situações em que uma solução meramente transitória
não permitirá uma proteção suficiente do interesse, representando uma “saída de
emergência”.
Bibliografia:
-ALMEIDA, Mário de Aroso, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2016
-ANDRADE, Vieira de, A Justiça Administrativa,
Almedina, 2012
-NETO, Dora Luca, Notas sobre a antecipação
do juízo sobre a causa principal (um comentário ao art. 121º do CPTA),
Revista de Direito Público e Regulação, maio de 2009
-TORRES, Marlene Sofia Costa, Providências Cautelares – Novo Paradigma: A Problemática do Regime de
Inversão do Contencioso, Coimbra, 2015.
-SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso administrativo no divã da
psicanálise, Almedina, reimpressão
2016
Joana Freitas, nº26149
Sem comentários:
Enviar um comentário