A ação popular é um meio
processual conferido aos cidadãos, cujo exercício, individual ou através de
associações de defesa dos interesses em causa, permite propor ou intervir nos
processos cujo objeto não se circunscreve apenas a posições jurídicas materiais
entre sujeitos, mas extravasa e envolve interesses solidariamente comuns aos
membros de uma dada comunidade.
Trata-se, portanto, de uma
legitimidade ativa indireta, impessoal e difusa, dado que é aferida em moldes
gerais e abstratos (afastando-se da noção de interesse direto e pessoal,
avaliado em concreto), sendo apenas necessário verificar-se que se está perante
uma determinada categoria de sujeitos e que a atuação em causa, tenha em vista
promover a legalidade e tutelar bens constitucionalmente protegidos (artigo
9.º/2 do CPTA).
Ou seja, há uma extensão da
legitimidade procedimental e processual ativa, independentemente do seu
interesse individual ou da sua relação específica na demanda, constituindo uma
defesa de interesses difusos.
Tais interesses, são definidos,
doutrinalmente, como um conjunto de interesses de todas as pessoas integrantes
de uma comunidade, simplesmente pelo facto de o serem (não há qualquer
identificação das partes, na medida que a sua composição é instável e
ocasional), sendo caracterizados por serem indivisíveis, intransmissíveis,
irrenunciáveis, inapropriáveis por qualquer um dos seus titulares e sempre
correlativos a valores e bens constitucionalmente protegidos.
Distingue-se, deste modo, dos
interesses particulares (isto é, do direito subjetivo ou interesse específico
de um indivíduo), tal como dos interesses coletivos (ou seja, aqueles que
pertencem a um grupo ou uma categoria indeterminada, mas determinável, tendo na
sua base um elemento de união comum entre cada titular e o interesse
preservado) e também dos interesses individuais homogéneos ou direitos
subjetivos fracionados (considerados como os interesses de pessoas determinadas
decorrentes de uma causa comum/universal e que, por ser assim, são suscetíveis
de uma tutela individual para cada um dos sujeitos lesados).
Porém tal distinção,
especificamente a que delimita entre interesses difusos e interesses
individuais homogéneos, só é relevante para quem não defenda a conceção que os
direitos subjetivos fracionados são uma reflexão dos interesses difusos e dos
interesses coletivos na esfera individual de cada um.
Porém, qualquer posição adotada
neste âmbito implica necessariamente a posterior análise do problema de
aplicação da ação popular quando em causa estiverem interesses considerados
individuais homogéneos. Neste sentido, alguma doutrina (da qual os professores
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira encabeçam), defende que
a ação popular também pode ocorrer neste âmbito, uma vez que os interesses de
cada titular advêm de uma mesma fonte. Em confronto com tal tese, Figueiredo
Dias, Miguel Teixeira de Sousa e Mário Aroso de Almeida alegam que os
interesses individuais homogéneos são reconduzíveis à figura de direitos
subjetivos e não podem ser tutelados da mesma forma que os interesses difusos,
uma vez que, nos interesses homogéneos estão em causa situações jurídicas
pessoais de um sujeito, que é titular concomitantemente com outros
interessados, tendo estes na sua esfera jurídica, iguais situações jurídicas pessoais
que determinam a mesma decisão, e, por conseguinte, está vedada aplicação de
tal instituto.
O regime jurídico da Ação Popular
estabelecido na Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto não determina, com
rigor jurídico suficiente, os critérios de diferenciação para se considerar
como interesse relevante, e desse modo depara-se com inúmeros processos, que
recorrendo à figura, não têm o dito interesse que suporta a legitimidade ativa
e consequentemente provocam imensos prejuízos, quer na ordem jurídica, quer na ordem
social.
Porém nessa lei, nomeadamente no
seu artigo 12.º conclui-se que a ação popular não é, em si mesma, uma forma de
processo e pode revestir qualquer uma das formas previstas pela lei processual
administrativa e nesses casos, aplica-se a tramitação da forma de processo
escolhida, bem como as regras gerais que lhe são próprias e as especiais
decorrentes dos artigos 13.º e seguintes da Lei nº 83/95 de 31 de Agosto.
O Professor Vasco Pereira da
Silva admite que a ação popular tem uma dupla função: a subjetiva, que se cinge
apenas à proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares e uma função
objetiva, que resulta indiretamente da ação para a defesa de direitos, que é
realizada pela intervenção do autor público e do autor popular e consiste na tutela
da legalidade e do interesse público.
Este instituto teve origem no
Direito Romano (na chamada actio popularis) e determinava que, em
casos expressamente designados e nas matérias de direito penal e direito civil,
os cidadãos tinham legitimidade para propor uma ação, embora não tendo um
interesse direto e pessoal, mas com o fundamento da tutela de interesses
públicos. Contudo com o decorrer do tempo, o âmbito de incidência da ação
popular foi-se ampliando e na atualidade portugalense assiste-se ao reconhecimento
da ação popular também para as matérias administrativas e nos termos do artigo
52.º/3 da CRP, como um direito fundamental, em conexão com vários princípios,
nomeadamente com o principio do estado de direito democrático, da soberania
popular, da democracia participativa (constante do artigo 2.º da CRP, na medida
em que permite a participação política e a intervenção democrática dos cidadãos
na vida política), do direito de acesso aos tribunais e da tutela jurisdicional
efetiva (presente no artigo 20.º da CRP).
A Constituição da República
Portuguesa configura a ação popular como um direito de aplicação taxativa (só é
exercido, quando previsto pelo legislador) e para a satisfação de determinados
interesses que mereçam tutela jurídica (nomeadamente, mas não de forma
exclusiva, os elencados no artigo 52.º/3 b) da CRP), contudo, não há
necessidade de se verificar um instituto subsidiário (ou seja, quando previsto,
não depende de ser previamente acionado outros mecanismos).
Também é estabelecido na Lei Fundamental,
as modalidades de ação popular existentes mediante o objetivo por ela
prosseguido, designadamente a ação popular preventiva (cujo objeto
circunscreve-se à prevenção de infrações contra certos interesses gerais da
coletividade), a ação popular destrutiva ou anulatória (visando a cessação de
tais infrações), a ação popular repressiva (tendo como escopo a perseguição
judicial de certo tipo de infrações ou de agentes protagonistas de infrações),
a ação popular indemnizatória (cujo fim resume-se ao ressarcimento de danos
decorrentes da infração) e a ação popular supletiva ou substitutiva (com o
propósito da defesa de bens integrantes do património de entidades públicas e
nomeadamente em casos de omissão ou negligência).
Paralelamente a esta classificação
e com possibilidade de se cumular, o CPTA (com o devido respeito pela CRP),
cria dois tipos de ação popular: a ação popular genérica ou social (prevista no
artigo 9.º/2 do CPTA) e a ação popular de âmbito autárquico ou local
(consagrada no artigo 55.º/2 do CPTA), sendo que é esta última
a responsável pela atribuição a qualquer eleitor, no gozo dos seus
direitos civis e políticos, do direito a impugnar decisões ou deliberações
adotadas por órgãos das autarquias locais (bem como entidades por estas instituídas
ou que delas dependam) sediadas na circunscrição onde este se encontre
recenseado.
Relativamente à ação popular
genérica ou social, é nos termos desta que se atribui a legitimidade ativa a
qualquer pessoa, associação, fundação, autarquia local ou o Ministério Público
(que, nos termos do artigo 16.º da Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto, tem o papel
de fiscalizar a legalidade e de representar o Estado (quando este for parte na
causa), os ausentes, os menores e demais incapazes e, em certos casos quando
for autorizado por lei, as pessoas coletivas públicas), para que possa propor e
intervir em processos destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente
protegidos, bem como promover a execução das decisões jurisdicionais
correspondentes, independentemente de se verificar a existência de qualquer
interesse pessoal por parte do autor.
A propositura destas ações podem,
em regra, ser propostas a todo o tempo, sem prejuízo do disposto na lei
substantiva relativamente à prescrição dos direitos que pretendem fazer valer
em tribunal, ao abrigo do consagrado no artigo 41.º/1 do CPTA.
Da dualidade de ações populares
(genérica e local), o professor Vasco Pereira da Silva sustenta a tese que a
ação popular genérica possui uma amplitude bastante mais vasta e tutela os mesmos
bens que a ação popular de âmbito autárquico, pelo que absorve todo o campo de
aplicação da segunda e portanto, a dualidade de regime já não merece relevância.
Em sentido contrário, o professor
José Carlos Vieira de Andrade considera que esta distinção ainda se justifica
na atualidade, argumentando que é uma longa tradição baseada no Código
Administrativo, pelo que, a cada uma delas deverá ser aplicado o respetivo
regime do CPTA, com as devidas adaptações que decorrem da legitimidade alargada.
Em conclusão, consubstancia-se
necessário mencionar que a ação popular, em lato sensu, (que
engloba todas as ações referidas anteriormente), incentiva o acesso à justiça e
à reparação do dano numa só ação judicial, potenciando os casos de igualdade de
tratamento de litígios idênticos com uma ampla intervenção do juiz. Contudo,
existe, além da dificuldade de determinar se efetivamente ocorre um caso de
legitimidade ativa indireta, uma complexidade do cálculo do montante da
indemnização e um aumento da litigância quando o efeito preventivo é frustrado,
que limitam o recurso a este meio processual.
Bibliografia:
Gomes Canotilho e Vital
Moreira, Constituição da República Anotada, 4ª edição revista,
Almedina, Coimbra, 1º Volume
Inês Catarina Pereira
Sousa, A Necessidade de Reforço da Tutela Jurisdicional Efetiva na
União Europeia, Dissertação de Mestrado em Direito, 2014.
Mariana Sotto Maior, O
Direito de ação popular na Constituição da República Portuguesa, in Documentação
e Direito Comparado, nos 75/76, 1998
Mário Aroso de Almeida, Sobre
a legitimidade popular no contencioso administrativo português, in Cadernos
de Justiça Administrativa, nº 101, Setembro/Outubro 2013
Miguel Teixeira de Sousa, A
Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003
Paulo Otero, A acção
popular: configuração e valor no atual Direito português, in “Revista
da Ordem dos Advogados”, Lisboa, Ano 59, Dezembro de 1999, III
Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Almedina, 2009.
Fabiana
Oliveira - N.º 26072
Sem comentários:
Enviar um comentário