Da Cumulação de Pedidos no Contencioso Administrativo
1)
Enquadramento geral
Com o
assuntar do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA)
de 2002 e confirmado pelo CPTA de 2015 assiste-se a um rasgar de vestes, pelo
legislador, relativamente às condições em que se podem operar cumulações de
pedidos no processo administrativo. Desta forma a cumulação de pedidos, como
prevista no art.4º do CPTA, consubstancia-se na possibilidade de no mesmo
processo serem formuladas diversas pretensões que entre si verifiquem uma
determinada conexão material, estando esta possibilidade no âmbito da
disponibilidade das partes.
O facto
de diversas pretensões que bebem de um determinado substrato material comum
poderem ser formuladas conjuntamente no mesmo processo, quer no início como na
pendência do processo, traduz-se numa marca incontornável da reforma de 2002 e
de 2015 comparativamente com o sistema em vigor até então[1].
Esta alteração é fruto de uma alteração de paradigma da ação administrativa,
através de uma atenuação da tipificação do contencioso administrativo, sendo
esta ainda mais acentuada no CPTA de 2015. A alteração em causa foi motivada
por objetivos de obtenção de uma jurisdição administrativa mais célere e
adequada aos interesses dos particulares, nomeadamente na vertente do Princípio
da tutela jurisdicional efetiva, presente no artigo 2º nº1 do CPTA. Cumpre
ainda afirmar que a situação até então era pouco dignificante do contencioso administrativo,
como se pode verificar através de um estudo que revela que nos anos 90, ou
seja, até pouco antes da alteração legislativa de 2002, sendo que cerca de 61%
dos processos dos tribunais administrativos de círculo terminavam sem
julgamento de fundo, sendo que na maioria dos casos por meio de decisões
formais proferidas em fases iniciais do processo[2].
Desta
forma existe um antes e depois CPTA de 2002 relativamente ao processo
administrativo, observando-se um dos aspetos da “revolução coperniciana” como
adjetiva o Professor Vasco Pereira da Silva[3].
Alguma parte da doutrina chega ainda a falar de um no princípio da livre
cumulabilidade de pedidos, como defende o Professor Mário Aroso de Almeida “o
CPTA introduziu no processo administrativo o princípio da livre cumulabilidade de pedidos, que se encontra
consagrado no artigo 4º.”[4]
Para
que não se verifique nenhuma confusão, apesar do Decreto-Lei nº214-G/, de 2 de
outubro importar inúmeras alterações da maior relevância para o ordenamento
jurídico, relativamente à cumulação de pedidos não se verificam alterações
sendo a redação do art 4º concordante com a anterior disposição correspondente.
No entanto verificam-se diferentes alterações, como o unitarismo processual
excecionado pelos processos urgentes, que na orgânica prática do sistema
revelam certas consequências indiretas relativas à cumulação.
É ainda
de notar que a alteração acima referida conduz o contencioso administrativo a
uma proximidade com o processo civil, “Com efeito, a introdução da
possibilidade da dedução e apreciação, em cumulação de pedidos, de todos os
pedidos que correspondem à ação administrativa comum no âmbito da ação
administrativa especial, tornou inevitável a aproximação da tramitação desta
última ao processo civil, indispensável para que tal fosse possível”[5]
2)
Critérios de aplicação de cumulação à luz do
artigo 4º do CPTA
O artigo 4º
nº1 do CPTA positiva as condições necessárias à existência de cumulação de
pedidos, sendo todas estes critérios apresentados de forma alternativa e não
cumulativa.
Em primeiro
lugar, a lei prescreve que se os pedidos cumulados comungarem da mesma e única
causa de pedir então será permitida essa mesma cumulação. Esta situação verifica-se por exemplo nos
casos em que as causas de invalidade do ato administrativo sejam comuns a
diversos pedidos.
Em segundo
lugar, prevê-se que possa existir cumulação de pedidos nos casos em que estes
apresentem entre si uma relação de prejudicialidade [6]ou
de dependência. Nestes casos observa-se a verificação de uma conditio sine quoad non através da qual
a procedência de um dos pedidos atribui legitimidade ao outro ou a pendência de
um dos pedidos tem como pressuposto determinada constatação de pedido conexo. O
exemplo mais óbvio desta relação é a conexão existente entre o pedido de
impugnação do ato administrativo e o pedido de condenação à prática de ato
devido.
No entanto o
nº2 do artigo 4º do CPTA prevê ainda diversas situações propícias à cumulação
de pedidos. Estas hipóteses são na sua totalidade exemplos de uma conexão
material óbvia entre dois ou mais pedidos, fazendo por isso todo o sentido que
essa cumulação se verifique.
Uma outra
questão que se pode levantar, é se as hipóteses previstas no artigo 4º nº2 do
CPTA serão taxativas ou apenas exemplificativas, ou seja, trata-se de saber se
as conjugações de pedidos passíveis de cumulação serão apenas as enunciadas no
artigo, ou se existem mais hipóteses.
No nosso
entender, o artigo 4º nº2 do CPTA é meramente exemplificativo e tem uma dupla
função, que não se coaduna com uma natureza impositiva do disposto na lei. Em
primeiro lugar o nº2 do artigo 4º do CPTA tem uma função interpretativa, ou
seja, através das situações legalmente previstas consegue-se determinar mais
facilmente o grau de conexão material legalmente exigível, pois todas as
conjugações têm como denominador comum determinada conexão material entre os
pedidos, ainda que essa conexão seja de geometria distinta. Em segundo lugar o
nº2 do artigo 4º do CPTA tem ainda uma função pragmática, na medida em que
permite uma verificação mais óbvia e direta da conexão material exigível pelo
tribunal, nos casos de cumulação típicos, permitindo uma maior agilização dos
processos em causa.
O Professor
Mário Aroso de Almeida, defende na esteira do princípio da livre cumulabilidade
que este “implica que as previsões dos artigos 2ºnº2, e 37º nº1, para além de
conterem, como já foi dito, elencos meramente
exemplificativos”[7].
Assim sendo
não se pode entender o disposto como sendo taxativo e totalmente absorvente,
pois podem existir cumulações de pedidos não previstas pelo legislador, por
diversas razões, que verifiquem um grau de conexão material igual ou superior
aos exemplos previstos na lei.
Cumpre ainda
referir que à luz do CPTA e pelo facto de se aplicar na falta de disposições a
lei do processo civil[8]
de acordo com o artigo 1º do CPTA, a cumulação de pedidos pode obter três
morfologias distintas. No entanto os pedidos têm de ter em comum o seu âmbito
da jurisdição administrativa[9].
Primeiramente existe
cumulação simples, ou seja, os pedidos cumulados encontram-se hierarquicamente
nivelados, pretendendo o autor prosseguir com a mesma intensidade os pedidos
formulados. Neste caso tem de existir, segundo Miguel Teixeira de Sousa[10],
compatibilidade substantiva dos efeitos decorrentes dos pedidos.
Secundariamente
pode existir um caso de cumulação subsidiária, situação em que existe um pedido
principal e um pedido subsidiário que só é apreciado se o pedido principal
proceder. O caso clássico é o do artigo 4º nº2 alínea a). Neste caso a ação
deve ser proposta no tribunal competente para o pedido principal.
Por último,
verificamos ainda a possibilidade de cumulação alternativa, situação em que
existe uma relação de alternatividade entre os pedidos cumulados, ou seja,
existe um pedido primário que no caso de não proceder, então o tribunal deve
ser atendido o pedido secundário. Neste caso a ação deve ser proposta no
tribunal competente para o pedido principal.
3)
Conclusão
Podemos concluir que a reforma de
2002, mais tarde confirmada pelo CPTA de 2015, veio atribuir uma grande
agilidade da figura da cumulação no contencioso administrativo. Faz todo o
sentido, desde que exista uma conexão material, que possam ser requeridos vários
pedidos em cumulação, principalmente no pós 2015, em que se verifica uma nova
conceção da ação administrativa. Assim se pode verificar uma “uma real
transformação no sistema de justiça administrativa”[11].
Pedro Braguez Gameiro, nº 25840
[1]José
Manuel Santos Botelho. Implicações da
cumulação de pedidos na instrução de processo, Cadernos de Justiça
Administrativa
[2] Estudo
de Organização e Funcionamento dos Tribunais Administrativos (ANDERSEN
C0NSULTING), Reforma do Contencioso
Administrativo. vol. II, Ministério da Coimbra Editora. 2003, página. 29.
[3] VASCO
PEREIRA DA SILVA. O Contencioso
Administrativo como “Direito Constitucional concretizado, ou “ainda por
concretizar”. Almedina. 1999, página 44.
[4] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA. Manual de Processo
Administrativo. Almedina. 2016 2ªed, página 69.
[6] Miguel
Teixeira de Sousa. Cumulação de Pedidos e
Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo. Cadernos de Justiça
Administrativa.
[8] Miguel
Teixeira de Sousa. Cumulação de Pedidos e
Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo. Cadernos de Justiça
Administrativa.
[9]Cecília
Anacoreta Correia. O principio da
cumulação de pedidos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em
especial em sede executiva. Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge
Miranda. Coimbra Editora, 2012.
[10] Miguel
Teixeira de Sousa. Cumulação de Pedidos e
Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo. Cadernos de Justiça
Administrativa.
[11] Vieira
de Andrade. A Justiça Administrativa. 11ª
edição. Almedina 2011
Sem comentários:
Enviar um comentário