Da Pluralidade de
Partes no Contencioso Administrativo
Atendendo a que
o Contencioso Administrativo é um processo de partes julgamos ser importante,
no âmbito do aprofundamento do conhecimento sobre os pressupostos, desenvolver
como podem as partes se apresentar na acção.
No art.4 do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) define-se o conjunto de
matérias que cabem no domínio da matéria Administrativa.
A constituição
desta está intimamente ligada ao pedido e a causa de pedir. Fazemos tal
afirmação porque cabe ao autor no momento da propositura da acção definir os
termos em que os réus e os demais interessados irão participar no processo. Nesta
primeira fase iremos abordar as duas principais configurações das partes numa
acção, sendo elas o litisconsórcio e a coligação.
Assim sendo as
acções podem ter uma pluralidade de partes na parte activa, passiva ou em ambas.
Verificando-se a existem de pluralidade de partes quando um autor demanda
contra vários réus um ou vários pedidos cujo objecto da acção tenha por base a
co-titularidade de uma única relação jurídica estamos perante um litisconsórcio
passivo. Em sentido inverso, estamos perante um litisconsórcio activo quando há
uma pluralidade de autores que demandam um ou vários pedidos sobre um réu. Ocorrendo
a pluralidade tanto na parte activa como passiva recaímos sobre a figura geral
do litisconsórcio desde que todos os pedidos sejam formulados por todas as
partes contra todas as partes. Quanto a esta figura ainda será necessário ter
em consideração que no âmbito do processo administrativo há aplicação supletiva
do processo civil. Assim sendo verificando-se os requisitos postulados no
art.32 e 33 do CPC podemos aplicar em sede de processo administrativo, por via
do art.1 do Código do Processo dos Tribunais Administrativos( CPTA) situações de litisconsórcio voluntário ou
necessário.
No domínio do
processo administrativo o litisconsórcio necessário assume um papel relevante
na medida em que diz respeito aos contra-interessados, categoria que tem menção
feita nos artigos 57 e 68/2 do CPTA.
Este estatuto
jurídico sendo uma realidade específica do processo administrativo define que
nos processo de impugnação de acto administrativo bem como nos processos de
condenação à prática de actos administrativos que para além da entidade
responsável pela prática do acto executado ou a executar devem também ser
demandados todos aqueles que tenham interesses contrários aos do autor.
Pressupõe que nos termos anteriormente mencionados exista um privado cujos
interesses sejam os mesmos da Administração, havendo por isso um concurso de
pretensões em que de um lado está a Administração e um determinado particular
estando do outro lado um particular com pretensões contrárias.
Assim sendo de
acordo com os artigos em análise, relativamente à questão da intervenção dos
contra-interessados no processo há uma densificação dos requisitos e das
consequências da sua intervenção. Neste sentido são contra-interessados nos
termos do art.57 do CPTA, aqueles a quem o acto pretendido possa prejudicar
directamente ou que tenham um legítimo interesse que possa vir a ser afectado.
Para além disto são ainda contra-interessados todos aqueles que possam ser
identificados em função da relação material controvertida nos documentos
contidos no processo. Verificando-se dois dos três pressupostos enunciados, com
caracter de obrigatoriedade para este último, os contra-interessados tem
legitimidade passiva nos termos do 10/1. Assim sendo adquirido este estatuto
num processo administrativo em curso é obrigatória a sua citação sob de se
criar uma excepção dilatória nominada nos termos do art. 89/4 obstando assim
que o juiz possa conhecer do mérito da causa, nos termos do art.89/2 do CPTA.
Ainda dentro
deste âmbito parece-nos essencial referir que apesar da densificação acima
exposta, no plano doutrinário há dúvidas quanto à delimitação do
contra-interessado. Isto porque este estatuto participa tanto nas acções de
condenação há pratica do facto como para a acção de impugnação de actos
administrativos. De acordo com a posição de Rui Machete, deveríamos considerar
que os contra-interessados segundo um critério restritivo tanto do lado activo
como do lado passivo baseado na teoria da protecção da norma. Contudo Mário
Aroso de Almeida discorda uma vez que considera existirem outros critérios mais
abrangentes que e ressalva o facto de ter legitimidade activa todos aqueles que
tem um interesse pessoal nos termos do art.55/1 do CPTA. Este autor defende
ainda que o conceito de contra-interessados do art.68/2 é muito mais restritivo
do que a legitimidade activa definida nos termos gerais todos aqueles que são
titulares de um interesse de facto são contra-interessados.
Tendo em conta
estas premissas considera poro autor que o conceito de contra-interessado deve
ser mais amplo pois defende que todos aqueles que podem sofrer com os efeitos
do acto administrativo não podem ser mantidos à margem do processo. Ou seja, o
autor defende que todos aqueles que podem ser identificados no início do
processo como potenciais interessados na alteração ou na manutenção do acto
devem ser considerados como contra-interessados pois podem ser titulares de
interesses potencialmente contrários aos do autor.
A coligação
prevista no artigo (art.) 12 do Código do Processo dos Tribunais Administrativos
(CPTA), permite que na mesma acção o(s) autor(es) possam demandar pedidos
diferentes sobre um ou mais réus desde que os diferentes pedidos tenham entre si uma
relação de dependência ou prejudicialidade. Esta figura pode ainda ser
utilizada quando se verifique uma situação em que a causa de pedir seja a mesmo
ou em que apesar de não ser a mesma causa de pedir, a procedência da acção
dependa da análise da mesma matéria factual. Assim sendo com o recurso a esta
figura podemos ter uma coligação de autores ou réus relativamente quer a
pedidos quer a diferentes relações jurídicas.
No contencioso
administrativo os requisitos definidos para a possibilidade de uma coligação
são os mesmos requisitos que permitem a cumulação de pedidos. No Processo administrativo
a cumulação de pedidos, nos termos do art. 5 e 21, independentemente da forma
processual de a que cada um dos pedidos esteja sujeito ou do tribunal
competente para os apreciar podendo assim dizer que no âmbito de administrativo
a possibilidade de coligação é mais ampla do que no domínio civil. A não
verificação dos pressupostos processuais da coligação gera uma excepção
dilatória nominada, nos termos do art.89/4/f que sendo de conhecimento oficioso
levam à absolvição da instância, tal como no litisconsórcio.
Verificando-se
uma coligação passiva ilegal, há um convite ao(s) autor(es) para escolherem
qual o pedido que deve proceder. Caso isso o autor não aceite a indicação do
juiz, há absolvição da instância quanto a todos os pedidos nos termos do art.12/3 do CPTA não havendo
possibilidade um possibilidade de actuar novamente quanto aquela instância como
está definido no art.87/7.Porém esta situação merece excepção se não tiver
havido despacho de aperfeiçoamento. Se houver escolha por parte do autor,
verifica-se uma absolvição de todos os pedidos preteridos. Contudo estes
pedidos podem ser demandados autonomamente desde que apresente as novas
petições dentro de um mês, nos termos do art.12/4.
Para concluir
importa agora mencionar, de forma breve como é que a configuração das partes no
processo administrativo teve alguma importância na definição da competência dos
Tribunais Administrativos.
Até 2015 na
jurisprudência Portuguesa existia alguma dificuldade em saber se num caso em
que um particular mantinha uma relação administrativa anterior há verificação
de uma ocorrência que sujeitasse as
partes desta relação a serem demandadas por terceiro, os tribunais
administrativos - no âmbito do exercício da função jurisdicional – teriam ou
não competência para demandar entidades particulares e entidades públicas
conjuntamente. Esta problemática verificava-se uma vez que anteriormente a
inclusão em 2015 do art.4/2 do ETAF, apenas o art.10/9 do CPTA configurava uma
regra de legitimidade passiva plural no âmbito do processo administrativo. Esta
situação configurava uma limitação à constituição de uma parte plural em certos
processos da administração, nomeadamente acções sobre a responsabilidade civil
extracontratual do Estado. Foi assim necessário que o legislador interviesse
para que no âmbito da pluralidade de partes se elimina-se uma questão que era
capaz de solucionar o problema dos particulares lesados com a actuação da
administração
Uma vez que se
fala da constituição das partes, parece-nos importante referir que não há, no
nosso ordenamento jurídico, uma possível derrogação ao princípio da
imutabilidade das partes. Hoje o CPTA permite que no domínio da legítima passiva
subsidiária que o art.10/9 do CPTA abarca também as situações de pluralidade
subsidiária que são também inscritas no art.39 do CPC. Esta figura permite que,
existindo fundadas dúvidas, o autor possa formular uma pretensão que tem um
determinado réu, mas podendo ainda nessa mesma acção deduzir subsidiariamente contra
outro réu que não aquele que inicialmente tinha sido demandado.
Tendo em
consideração todos os aspectos acima mencionados concluímos que a configuração
das partes da acção no processo administrativo é um assunto essencial não só na
condução do processo, mas na estabilização de alguns pressupostos da acção(
nomeadamente a competência e legitimidade) numa incessante busca de um
contencioso que integre e respeito às pretensões dos particulares numa óptica
de evolução de um contencioso que era objectivista para um contencioso
subjectivista em que se procura, diariamente, mitigar a posição de desvantagem
do particular.
Bibliografia:
- Mário Aroso de
Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017
- Mário Aroso de
Almeida/Carlos Fernandes Cadilhe, Comentário ao Código do Procedimento
Administrativo, 4ª Edição, Coimbra, 2017
- Vasco Pereira
da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanalise.
- Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, vol II
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