O
Ministério Público surgiu, primeiramente, em 1832 – trabalhava junto dos
tribunais comuns e além de emitir opiniões fundamentadas, podia também interpor
recursos em matéria contenciosa. Já em 1896, passaram a ter de exercer as suas funções
junto de cada Tribunal Administrativo, sendo que era essencial que promovessem
o cumprimento das leis e que propusessem ações contra deliberações consideradas
ilegais das câmaras municipais.
A
autonomia do Ministério Público foi consagrada expressamente na Constituição da
República Portuguesa de 1976 e é, atualmente, um órgão da justiça independente
e autónomo, elevado à categoria de magistratura, com garantias próprias
aproximadas das dos juízes.
De modo sucinto, nas palavras do Professor Sérvulo Correia[1],
o Ministério Público pode ser caracterizado pela sua unicidade orgânica, pela
multiplicidade e pela prossecução de diferentes interesses públicos. Vê os seus
poderes serem-lhe conferidos na lei processual, nos arts. 219º/1 da
Constituição da República Portuguesa, 3º e 5º do Estatuto do Ministério Público
e no 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Podemos agrupar as
funções do Ministério Público em quatro áreas – representação de sujeitos
processuais; exercer ação penal; defender a legalidade democrática; e defender
os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (menores,
ausentes, trabalhadores, etc.) – tal como referido pelos Professores Gomes
Canotilho e Vital Moreira[2].
É simples entender a
importância deste órgão, desde logo, analisando o art. 9º/2 do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, que dá ao Ministério Público
legitimidade para propor e intervir numa variedade de processos quando estão em
causa assuntos de interesse patrimonial ou não patrimonial, como são exemplos a
saúde pública, o urbanismo, o ambiente, a qualidade de vida, entre outros.
A iniciativa processual
implica que podem dar início às mais variadas ações, entre elas: a impugnação de
atos administrativos (art. 55º/1/b) CPTA), de normas (art. 73º/3 e 4), a condenação
à prática de atos devidos (art. 68º/1/b)), a condenação à emissão de normas
(art. 77º), pedidos relativos à validade e à execução de contratos (art. 77º-A/1/b)),
e para pedir providências cautelares (arts. 112º/1, 113º/5 e 130º), entre
outros.
No artigo 9º/2 está
prevista a “ação popular”, como refere o Professor Vasco Pereira da Silva. Nesta,
ao lado dos sujeitos privados, o Ministério Público atua para defesa da
legalidade e do interesse público. Esta ação é, atualmente, o principal poder
de intervenção processual do Ministério. Isto porque, antes da reforma do
Contencioso Administrativo, o Ministério Público podia atuar como auxiliar do
juiz, mas esta função foi-lhe retirada quando o Tribunal Europeu dos Direitos
do Homem decidiu, no caso Lobo Machado contra Portugal, que a presença de um
Procurador, com direito a ser ouvido na discussão, no STA e no TCA prevista no
art. 15º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos violava o art. 6º/1
da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Isto levou à decisão do Tribunal
Constitucional, que entendeu do mesmo modo que a intervenção do Ministério
Público nestes termos era considerada inconstitucional por violar o art. 20º/4
da Constituição. Estaria aqui a ser posto em causa o respeito pelo processo
equitativo.
Tem ainda legitimidade
para pedir intimações para informações, consultas e passagem de certidões (104º/2)
e também para recorrer de decisões jurisdicionais em defesa da legalidade (141º
e 73º/4); para requerer a revisão de sentenças (155º/1); e, nos processos de impugnação
de atos iniciados por particulares, pode assumir a posição de autor para
garantir a prossecução do processo em caso de desistência (art. 62º), incluindo
no processo cautelar (art. 113º/5).
Representa o Estado nas
ações administrativas em que este seja parte, tal como estabelecido no Estatuto
do MP (art. 3º da Lei 47/86), no CPC (art. 24º) e no ETAF (art. 51º), sendo
certo que também intervém como defensor da legalidade nestes casos; as Regiões Autónomas
e Autarquias Locais; os interessados que não se possam representar (incapazes,
incertos ou ausentes) e os trabalhadores e famílias na defesa dos seus direitos
de caráter social, caso em que realiza o patrocínio oficioso.[3]
Após uma breve análise
das funções, cabe referir aquilo que é o “problema” do papel do Ministério
Público. Tendo como função tanto a defesa da legalidade como a representação do
Estado, o que é que acontecerá quando as atuações do Estado são ilegais? Devido
ao subjetivismo cada vez mais característico do Contencioso Administrativo, e
uma vez que o seu objetivo fundamental é a defesa dos direitos dos
particulares, não é possível entender como é que estas duas funções podem ser
prosseguidas simultaneamente.
Nestes casos, há doutrina que defende que o
art. 69º do Estatuto do Ministério Público é suficiente para resolver o
problema[4],
uma vez que o mesmo estabelece que em “caso de conflito entre entidades,
pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, o procurador
da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um nomeado para
representar uma das partes”. Esta solução é defendida apenas para os casos em
que não seja possível aferir da legalidade dos atos administrativos a priori – porque naqueles em que fosse,
o Ministério devia logo abster-se de representar o Estado.
Contudo, a maior parte
da doutrina defende, e bem, que as atuações do Ministério Público devem
procurar sempre o respeito pelo princípio da legalidade – deste modo, não
poderia representar o Estado quando este esteja a atuar de modo ilegal. O
Professor Mário Aroso de Almeida refere, e com razão, que o Estado deveria
poder exigir do seu defensor algo que não pode exigir do Ministério Público,
uma vez que este é autónomo e está obrigado à defesa da legalidade. Seguimos a
opinião do Professor Vieira de Andrade nesta sede – que refere que não existe,
atualmente, qualquer necessidade de atribuir ao Ministério Público a representação
dos interesses patrimoniais do Estado quando a mesma possa ser garantida por funcionários
dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados. Esta solução
é defendida por se considerar que é o único modo de retirar todos os constrangimentos
que o órgão tem aquando da defesa da legalidade, e de se obter a melhor aplicação
do Direito.[5]
Concluímos esta apresentação
breve concordando com esta última apreciação doutrinária. Efetivamente, sendo
os poderes (de certo modo) contraditórios e havendo outros modos de representar
o Estado, concordamos que a defesa da legalidade tem de ser o objetivo
principal. O Ministério Público, por representar o Estado, representa os cidadãos.
Como foi dito no primeiro parágrafo, desde sempre que o objetivo principal do
Ministério Público era a manutenção da legalidade, e consideramos que era assim
que se deveria ter mantido.
Os interesses dos cidadãos
têm de ser protegidos do modo mais afincado possível, e tal não acontecerá se o
Ministério for colocado numa posição em que tenha de representar o Estado
quando o mesmo agiu ilegalmente. Por ter esta função de índole essencial é que ao
Ministério Público deve ser retirada a função de representação processual do
Estado.
Margarida Lobo de Carvalho, 26676
[2] Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada
– Volume II, Almedina
[3] José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina
[4] Sérvulo Correia, A reforma do contencioso administrativo e as
funções do Ministério Público, Separata da Revista do Ministério da Justiça
nº 84
[5] Neste sentido, além dos Professores
referidos no texto, também Alexandra Leitão, A representação do Estado pelo Ministério Público nos
tribunais administrativos, Revista Julgar, nº 20
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