Os
conflitos de jurisdição são um dado genético do Direito Administrativo e do
Contencioso Administrativo, em especial. Relembremos a “certidão de nascimento”
do Direito Administrativo, enquanto ramo autónomo de direito, pela mão do
Acórdão Blanco de 1873, resultante de um conflito negativo de jurisdição.
Volvido
quase século e meio, seria de esperar que o Direito Administrativo, à altura
ainda embrião, estivesse já desenvolvido o suficiente para que o problema dos
conflitos de jurisdição tivesse sido afastado ou que fosse, pelo menos,
residual. Enganamo-nos. Continua a ser uma questão por resolver, que causa
dificuldades na correta aplicação do Direito no quotidiano dos Tribunais. Ora
vejamos o seguinte caso que deu origem ao Acórdão de 19 de outubro de 2017 do
Tribunal de Conflitos.
Enquanto
era transportada numa ambulância, propriedade da Associação Humanitária dos
Bombeiros Voluntários (1.º Réu., R daqui em diante), conduzida pelo 2.º R., aos
tratamentos de fisiatria que habitualmente fazia, E., devido a uma travagem
brusca do veículo pelo 2.º R, sofreu uma queda no interior da ambulância por
não lhe ter sido colocado o cinto de segurança. A, sobrinha e única herdeira de
E, intentou ação declarativa de condenação para efetivação de responsabilidade
civil extracontratual pedindo a condenação dos RR. ao pagamento de uma
indemnização.
Por
decisão de 20/11/2015, transitada em julgado, a Instância Local Cível de Vila
Nova de Famalicão, considerando que a R. Associação Humanitária, pessoa coletiva
de utilidade pública administrativa, no âmbito do transporte de doentes exercia
uma atividade que se concretizava num quadro de índole pública, colaborando com
a Administração numa tarefa de gestão pública, julgou-se materialmente
incompetente, entendendo que a competência cabia aos tribunais administrativos.
Remetido
o processo ao TAF de Braga, veio este tribunal a declarar igualmente a sua
incompetência em razão da matéria, por entender serem os tribunais comuns os
competentes para a decisão do litígio, visto o singelo transporte de doentes
não configurar, em si mesmo, prerrogativas de poder público, nem ser essa atividade
enformada por disposições ou princípios de direito público.
Perante
este conflito negativo de jurisdição, a questão foi remetida ao Tribunal de Conflitos.
O
Tribunal de Conflitos, na sua decisão, apresentou a seguinte fundamentação: “Embora o facto lesivo – que consistiu na
referida travagem conjugada com o incumprimento dos deveres de utilização de
dispositivos de segurança de passageiros – tenha ocorrido no âmbito da atividade
de transporte de doentes a consultas – a qual, aliás, pode ser prosseguida por
qualquer outra entidade privada, desde que com autorização do Ministro da
Saúde, nos termos do DL n.º 38/92, de 28/3 –, o 2.º R. ao conduzir a viatura em
espaço público, fá-lo de forma idêntica aos outros utentes da estrada e com
submissão às mesmas normas de direito privado, não agindo no exercício de
poderes públicos que lhe sejam atribuídos em função da sua condição de condutor
da ambulância propriedade da R. Associação Humanitária. Por isso, o regime
jurídico aplicável é o privado, nos termos do art.º 500.º do C. Civil e os tribunais
competentes são os comuns.”
Afasta,
portanto, a aplicação do artigo 4.º, n.º 1, alínea i) do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais e o artigo 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade
Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei
n.º 67/2007, de 31 de dezembro, pois este último exige, para a sua aplicação,
que se esteja perante “ações ou omissões
que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam
reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Cabe
fazer uma apreciação do Douto Acórdão.
O
ordenamento jurídico português delimita a jurisdição administrativa em razão da
natureza das relações jurídicas em
causa, critério que, depois da reforma de 2015 está enunciado na nova alínea o)
do n.º 1 do artigo 4.º, em conformidade com o princípio do artigo 212.º, n.º 3
da Constituição da República Portuguesa.
Com
efeito, é hoje pacífico, tanto na doutrina[1], como na jurisprudência do
Tribunal Constitucional (neste sentido, Acórdãos do Tribunal Constitucional
n.ºs 458/99, 284/2003, 211/2007 e 302/2008) e do Supremo Tribunal
Administrativo (veja-se, Acórdãos do STA de 14 de junho de 2000, Proc. n.º
45633; de 31 de outubro de 2002, Proc. n.º 1329/02; e de 27 de janeiro de 2004,
Proc. n.º 1116/03.), que, se o referido preceito constitucional faz assentar a
definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo,
centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, a
verdade é que ele não estabelece uma reserva material absoluta, pelo que
comporta derrogações pontuais, desde que não vão ao ponto de descaracterizar, no
seu conteúdo essencial, o modelo típico da dualidade de jurisdições.
Assim
sendo, o facto de haver um núcleo próprio da jurisdição administrativa não é
incompatível com uma certa liberdade de conformação, justificada por razões de
ordem prática, pelo menos quanto estejam em causa domínio de fronteira, tantas
vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado. Não
apresentando uma violação do núcleo essencial de competências dessa jurisdição,
não merece censura a apreciação do caso por tribunal judicial.
O
artigo 4.º, n.º 1 conforma ainda uma enumeração não taxativa que concretiza os
tipos de situações jurídicas suscetíveis de ser enquadradas no Contencioso
Administrativo.
É
neste contexto que devem ser interpretadas as alíneas g), h) e i) do n.º 1 do
artigo 4.º.
Ora,
até à entrada em vigor da reforma do Contencioso Administrativo a Administração
respondia segundo o Direito Civil perante os tribunais judiciais pelos danos
causados no desempenho de atividades de gestão privada, e segundo o Direito
Administrativo perante os tribunais administrativos pelos danos causados no
exercício de atividades de gestão pública, a Administração responde.
O
sistema assentava, portanto, na distinção entre gestão pública e gestão
privada, que não era líquida e que estava longe de oferecer um critério de
fácil e correta aplicação.
Veja-se
que, em primeiro lugar, reforçava uma perspetiva atocêntrica da atuação da
Administração já que, o resultado da aplicação deste era geralmente o mesmo: ou
a Administração exercia poderes de autoridade, atuando através de ato
administrativo (ou de regulamento), ou era remetida para o Direito Privado.
Em
verdade, esta dicotomia não conseguia distinguir as atuações informais e
técnicas, assim como as operações materiais da Administração pública.
A
reforma do Contencioso Administrativo veio alterar o paradigma, consagrando a
unidade jurisdicional no âmbito da responsabilidade civil pública no artigo 4.º
do ETAF.
Das
alíneas g), h) e i) do n.º 1 do artigo 4.º resulta, como defende VASCO PEREIRA
DA SILVA[2], um regime de unidade
jurisdicional no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da
Administração Pública, em virtude do abandono da distinção – que já se viu que
era errónea – entre gestão pública e gestão privada. Agora, toda a
responsabilidade civil pública passa a ser da competência dos tribunais
administrativos.
Tendo
isto em vista, olhemos para o caso em apreço.
In casu,
o 1.º R., associação humanitária de bombeiros é regido pelo Regime Jurídico de
Associações Humanitárias de Bombeiros, aprovado pela Lei n.º 32/2007, de 13 de
agosto. O artigo 3.º desta lei reconhece a associação, desde a sua
constituição, como pessoa coletiva de utilidade pública administrativa, que tem
como escopo principal “a proteção de
pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a
extinção de incêndios” (cfr. artigo 2.º, n.º 1).
Regressando
ao artigo 4.º do ETAF, conclui-se que o caso se subsumiria à alínea h) do
artigo 4.º, que prevê a responsabilidade civil extracontratual dos demais
sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do
Estado e demais pessoas coletivas de direito público, numa clara remissão para
o artigo 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado e demais Entidades Públicas (Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro).
Até
aqui, portanto, a linha de raciocínio apresentada no Acórdão do Tribunal de
Conflitos estava correta. No entanto, foi na interpretação deste último
preceito que o Tribunal, com o devido respeito, se equivocou, inquinando a
solução.
É
certo que, à primeira vista, o artigo 1.º, n.º 5 da Lei n.º 67/2007 trouxe das
cinzas a antiga distinção entre gestão pública e gestão privada.
E
é isso mesmo que alguns autores afirmam. Veja-se AROSO DE ALMEIDA que escreve
que, em relação às entidades privadas a que a lei confere a titularidade de
prerrogativas de poder público ou cuja atividade é parcialmente reguladas por
normas de Direito Administrativo, só a responsabilidade civil extracontratual
emergente das atuações de gestão púbica – isto é, das atuações que exprimem o
exercício de prerrogativas de poder público ou se regem por normas de direito
público – se rege pelo RRCEE e é, por isso, atribuída à competência dos
tribunais administrativos.[3]
No
entanto, uma interpretação cuidada do preceito afasta esta ideia. Ora vejamos.
Em
primeiro lugar, a expressão mais restrita “prerrogativas de poder público”
aparece em alternativa à outra, mais ampla, de “regulação por normas ou princípios
de direito administrativo”. Portanto, o regime da responsabilidade civil
administrativa é aplicável tanto às atuações e omissões em que existam “poderes
de autoridade”, os ditos de “gestão pública”, mas também a todas as outras,
enquadráveis na função administrativa por serem reguladas por “normas ou
princípios de direito administrativo”, que devem incluir, portanto, a antes
apelidada “gestão privada”.
E
devem incluir a dita “gestão privada” pelo simples facto de o legislador se
referir não só à regulação através de normas mas também de princípios de
direito administrativo. Sabendo que, pelo artigo 2º, n.º 3 do Código de
Procedimento Administrativo, os princípios gerais da atividade administrativa “são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração
Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada”, então,
conclui-se que a associação humanitária também se encontra sujeita a esses
princípios.
Assim
sendo, é claramente percetível que o legislador adotou um sentido amplo de
função administrativa para efeitos de responsabilidade civil administrativa, de
modo a evitar uma “fuga para o direito privado”.
Se
o Tribunal tivesse procedido a este raciocínio, teria decidido que o caso caia
na jurisdição dos tribunais administrativos e não dos tribunais judiciais. Desta
forma, penso que andou mal o Tribunal, que se deixou equivocar pela datada
distinção entre gestão pública e gestão privada, que não traz utilidade à
discussão.
De iure condendo,
o legislador devia consagrar, no que diz respeito ao regime da lei da
responsabilidade civil, um regime mais claro e em harmonia com a reforma do
Contencioso Administrativo, que abandonou a dualidade de regimes jurídicos
substantivos, sujeitando a responsabilidade de toda a atuação administrativa –
em sentido amplo – à jurisdição administrativa.
Expressões
como “prerrogativas de poder público”, que remetem para a dita “gestão
pública”, devem ser afastadas, sob pena de se multiplicarem os conflitos de
jurisdição que são, a final, resolvidos tendo em conta uma “falsa distinção”
que não cuida bem da realidade social e jurídica dos nossos dias. Este caso é a
prova viva disso mesmo.
Mariana Brazão, n.º 25970
[1] Mário Aroso de Almeida, Anotação
ao artigo 212.º, in Jorge Miranda/Rui
Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada,
tomo III, Coimbra, 2007, p. 149; Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, p. 92 e seguintes; Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo,
vol. I, p. 708 e seguintes.
[2] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2ª edição, 2008
[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 3ª edição, 2017, p. 172
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