O âmbito da jurisdição administrativa – análise às alterações ao art. 4º ETAF pelas reformas de 2002 e de 2015

Para bem se analisar esta questão, o âmbito da jurisdição administrativa, há que ter em conta, sinteticamente, três planos de delimitação deste âmbito, recorrendo à divisão realizada pelo Professor Vieira de Andrade: o plano substancial, o plano funcional e o plano legal. Tendo em conta a extensão e densidade das matérias em questão, considerei pertinente cingir-me à análise mais prática do tema, que se prende com o último plano referido.

O plano orgânico/legal – esta dimensão não teria relevância na determinação do âmbito da jurisdição administrativa se houvesse uma correspondência perfeita entre a justiça materialmente administrativa e a jurisdição administrativa, ou seja, se todas as questões de direito administrativo e só essas questões fossem atribuídas à jurisdição administrativa, esta dimensão orgânica ou legal não teria qualquer relevância.

No entanto, a verdade é que é necessário, pelo facto de a constituição não o fazer perentoriamente (212º/3 CRP), recorrer à legislação ordinária que regula a competência dos tribunais administrativos – o ETAF.

Vejamos: qual o alcance da reserva constitucional da jurisdição administrativa?

O art. 212º/3 diz-nos o seguinte: “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

A questão será saber se estamos, aqui, perante uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais, num duplo sentido – por um lado os tribunais administrativos só podem julgar questões de direito administrativo; por outro só eles podem julgar tais questões.

Relativamente à primeira vertente da discussão, apesar de ter havido jurisprudência constitucional em sentido oposto, tornou-se relativamente consensual na doutrina a admissão da atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes à atividade da Administração, ainda que dissessem respeito a questões de direito privado (reforçada pela utilização de mecanismos de direito privado pela administração no exercício da sua função, muitas vezes através de entidades privadas administrativas). Acrescentaria ainda, neste sentido, o facto de se defender igualmente na doutrina a atribuição de competência aos tribunais administrativos para conhecer de litígios decorrentes da atividade no âmbito de outras funções estaduais – como por exemplo a responsabilidade civil do Estado por atos da função política, legislativa ou jurisdicional. Foi, aliás, nesse sentido que andou a Reforma de 2002, atribuindo expressamente aos tribunais administrativos competência para a resolução de litígios não incluídos na cláusula geral do art. 212º/3 CRP.

Quanto à segunda vertente (se só os tribunais administrativos podem), a posição mais razoável parece ser a do STA, do Tribunal de Conflitos e do TC, segundo a qual este preceito constitucional não será um imperativo escrito, uma proibição absoluta, mas uma regra definidora de um modelo típico, suscetível de desvios em casos especiais, desde que não ponha em causa o núcleo caracterizador desse modelo.

Assim, Vieira de Andrade considera que este preceito tem como único objetivo consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa.

Ou seja, facilmente se conclui que a determinação do âmbito da justiça administrativa não se esgota na análise da CRP, dependendo, ainda, do recorte orgânico que seja dado à jurisdição administrativa, através de normas que pretendem concretizar a cláusula geral presente na Constituição, quer subtraindo, quer atribuindo competências aos tribunais administrativos.

Um desses artigos é o art. 4º do ETAF. Este artigo visa delimitar, quer positiva, quer negativamente, o conceito de “litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”.

O ETAF sofreu a maior parte das suas alterações na reforma de 2002, tendo havido também algumas em 2015.

DELIMITAÇÃO POSITIVA

Mais concretamente o art. 4º, sofreu alterações, a nível de delimitação positiva, nas seguintes matérias:

·      Contratos:

O alargamento é evidente na alínea e). Principalmente no que toca a questões de interpretação, validade e execução de contratos, já que não abrange apenas os contratos administrativos, mas também quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
Ora, o CCP, se regula os procedimentos pré-contratuais, tem também aplicação a contratos de direito privado celebrados pela administração ou por entidades adjudicantes.
Esta opção legislativa foi tomada em 2015, tendo, segundo o professor Vieira de Andrade, a vantagem de sujeitar à Administração a generalidade dos contratos celebrados pela mesma, eliminando algumas diferenciações causadoras de dúvida existentes na versão de 2002.
Ainda assim, o Professor salienta o facto de continuarem de fora os contratos celebrados por entidades públicas que, não sendo contratos administrativos, estão excluídos do âmbito do CCP e também não estão abrangidos por legislação avulsa.

·      Responsabilidade civil extracontratual do Estado:

1.     A alínea f) atribui expressamente aos tribunais administrativos o julgamento das questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, abrangendo a responsabilidade pelos danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional. Esta foi uma adição considerável da reforma de 2002, tendo em conta que antes estava expressamente excluído o respetivo julgamento da jurisdição administrativa. Todavia, há uma exclusão que se mantém, nomeadamente a do nº3/a).
Esta adição, como referi, foi, na sua maioria, realizada na reforma de 2002, sendo que, ainda assim, a responsabilidade por danos causados no exercício da função política foi apenas introduzida em 2015.

2.     Relativamente à alínea g), que diz respeito aos titulares dos órgãos e todos os restantes servidores públicos, deve ter-se em conta que esta responsabilidade abrangerá apenas os atos funcionais, estando os atos pessoais excluídos. Apesar de a lei não fazer a distinção expressa, decorre do critério geral da repartição de competências que à administração só dizem respeito os atos praticados pelos servidores públicos enquanto tal. Tem, portanto, de haver uma conexão com o exercício da função administrativa.

3.     Ora, as alíneas f) e g), englobadas, parecem indicar que compete à jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios relacionados com a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, inclusivamente pelos danos decorrentes da sua atividade de gestão privada.
Este alargamento foi bastante discutido na doutrina, sendo que o entendimento jurisprudencial do debate é, precisamente, no sentido do alargamento: considera que a jurisdição administrativa é competente quanto à responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas públicas, seja por atos de gestão pública, seja por atos de gestão privada; considera também que os tribunais administrativos são competentes desde que esteja em causa o exercício da função administrativa, mesmo que estejam em causa atuações de entes privados fora do exercício de prerrogativas de poder público.
Ou seja, a partir do momento em que esteja em causa a função administrativa, nos termos das alíneas g) e f) podemos concluir que todos os casos de responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito público estão abrangidos na jurisdição administrativa, mesmo que sejam atos de gestão privada e mesmo que sejam atos de entes privados (desde que tenham funções administrativas).

·      Prevenção, cessação e reparação de violações cometidas por entidades públicas a valores e bens constitucionalmente protegidos (habitação, saúde pública, habitação, ambiente, ordenamento, etc.)

A reforma de 2002 veio aumentar o âmbito jurisdicional da Administração, conferindo competência aos tribunais para conhecer dos litígios nestas áreas, independentemente de se tratarem de atuações de gestão pública ou gestão privada, ou seja, mesmo que não esteja em causa uma relação jurídica administrativa. Basta, portanto, que estejam em causa violações, por entidades públicas, relativas a estes valores e bens constitucionalmente protegidos.

DELIMITAÇÃO NEGATIVA

A nível de delimitação negativa, a reforma de 2015 não trouxe alterações relevantes. Essa delimitação, presente nos nºs 3 e 4, vem excluir questões relativas a outras funções estaduais e também questões de direito privado em matéria de emprego.

Eis as principais alterações a nível de delimitação negativa presentes no art. 4º ETAF.

Com base na análise ao manual do Professor Vieira de Andrade diria que podemos distinguir dois tipos de normas de delimitação negativa neste artigo:

Preceitos com uma função de mera delimitação:

·      Alínea a) do nº 3 – exclui a impugnação direta dos atos praticados no exercício das funções política e legislativa (ou seja, a competência dos tribunais nesta matéria cinge-se exclusivamente aos casos de responsabilidade por danos provocados no exercício destas funções, não abrangendo a impugnação direta dos atos propriamente ditos).

·      Alínea b) do nº 3 – mais ou menos o mesmo alcance que a alínea anterior. Ou seja, exclui da competência dos tribunais a impugnação das decisões jurisdicionais, que não são matéria de direito administrativo. Sujeitos à jurisdição administrativa estão, portanto, os atos materialmente administrativos praticados pelos referidos tribunais. Este preceito visa, assim, assegurar a separação das jurisdições.

·      Alínea a) do nº 4 – está presente a mesma preocupação da alínea anteriormente analisada. A diferença e o que faz com que seja um “desenvolvimento” no nº4 do que analisámos na cláusula geral (nº3) é simplesmente a necessidade de excecionar o alargamento do âmbito em matéria de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional que foi efetuado pela alínea f) do nº1. Ou seja, tornando mais claro: a alínea f) do nº 1 veio alargar o âmbito da jurisdição administrativa ao conhecimento de litígios sobre a responsabilidade decorrente do exercício da função jurisdicional (entre outras). No entanto, esta alínea a) do nº 4 vem excluir desse alargamento os casos de erro judiciário dos juízes desses outros tribunais.

·      Alínea b) do nº 4 – vem apenas restringir da cláusula geral de competência da jurisdição administrativa a apreciação de litígios referentes a contratos individuais de trabalho que não constituam relação jurídica de emprego público (contrato de trabalho em funções públicas, nomeação ou comissão de serviço), mesmo que se trate de contratos celebrados por pessoas coletivas de direito público.

Preceitos com uma função verdadeiramente subtrativa, na medida em que retiram à jurisdição administrativa competência para conhecer de certas questões de direito administrativo:

·      Alínea c) do nº 3 – exclui do âmbito jurisdicional da administração os litígios que tenham como objeto os atos administrativos relativos ao inquérito e à instrução criminais e ao exercício da ação penal (atos que podem ser executados tanto pelo juiz, como pelo MP ou pelas autoridades policiais). Exclusão com base na tradição e “na força atrativa do processo penal”.

·      Alíneas c) e d) do nº 4 – igual, mas relativamente aos atos administrativos praticados pelo Conselho Superior de Magistratura, pelo respetivo presidente e pelo Presidente do STJ (razões de pudor institucional).

·      Alínea m) do nº 1, parte final – ressalva a possibilidade de haver atribuição a outras jurisdições de questões de contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público.

Concluindo, para além do claro alargamento do âmbito jurisdicional administrativo nas reformas de 2002 e 2015, patente no artigo 4º ETAF que acabei de analisar, diria que uma das grandes alterações que se verificou neste aspeto foi o facto de se ter deixado de considerar excluídas deste âmbito as “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”. Ou seja, nem todas as questões de direito privado relacionadas com a atividade administrativa estão abrangidas, mas passou a admitir-se a atribuição pontual aos tribunais administrativos de questões de direito privado, quando conexas com o direito administrativo e quando a causa de pedir seja complexa.

Bibliografia:

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, Editora Almedina, Lisboa, 2017

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Editora Almedina, Lisboa, 2009

Eduardo Sismeiro Pereira, ST5, nº 25923