Segundo o Professor
VASCO PEREIRA DA SILVA, impugnáveis serão todos os atos que, em função da sua
situação, sejam suscetíveis de provocar uma lesão ou afetar imediatamente
posições subjetivas dos particulares.
Se um ato
administrativo for realizado sem observar um dos requisitos de validade, será
inválido e, consequentemente, poderá ser contestado perante a Administração e
os tribunais. Caso a invalidade do ato seja reconhecida, este será destituído
da ordem jurídica e reconstituir-se-á a situação como se ele nunca tivesse
existido.
A impugnação dos atos,
tal como disposto no artigo 51º do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA) divide-se em duas modalidades: a declaração de
nulidade (sendo esta excecional, dado que os atos só serão nulos caso a lei o
determine) e a anulação de atos administrativos, assumida como o regime-regra
no domínio da invalidade de atos administrativos. O artigo 268º/4 da
Constituição da República Portuguesa, para além de consagrar expressamente o
direito à tutela jurisdicional dos administrados, honra os atos administrativos
com uma dupla menção, ao referir, a par, a impugnação desses e a determinação
da prática dos mesmos legalmente devidos. Posto isto, tal como o Professor SÉRVULO
CORREIA menciona, poderemos retirar de tal artigo que a ação de anulação é o
tipo de processo que, por si só, assegura uma maior intensidade de tutela
jurisdicional.
No respeitante aos
prazos de impugnação de atos, é quanto a estes que se verifica uma das mais
significativas alterações ao CPTA, pelo Decreto-Lei nº 214º-G/2015.
Olhando para o artigo
58º/1 do CPTA, poderia parecer que a duração dos prazos permanece inalterada – ausência
de prazo para a impugnação de atos nulos e, um ano (se promovida
pelo Ministério Público) ou três meses (nos restantes casos) para a
impugnação de atos anuláveis (58º/1 a) e b) novo CPTA e 58º/1 e 2 a) e b)
antigo CPTA); esta é, no entanto, uma observação errónea, dado que se alterou radicalmente o modo de contagem dos
prazos de impugnação.
Um ponto a destacar desta
reforma de 2015 é o número 2 do novo artigo 58º: antes, o CPTA auxiliava-nos
com o “regime aplicável aos prazos para a
propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil”
e, agora, o novo CPTA prevê que os prazos de impugnação “se contam nos termos do artigo 279º do Código Civil”.
É fácil concluir o
porquê da alteração feita e até a necessidade da mesma, visto que estamos
perante um prazo substantivo e não um prazo processual; não se trata aqui de um
prazo para a prática de um ato processual; é necessário, sim, um prazo para o
exercício de um direito - o direito de ação, sendo este
protegido pela tutela jurisdicional efetiva (268º/4 CRP) - ou seja, um prazo de
caducidade.
Se considerarmos que o prazo de três meses,
previsto no CPTA, com fundamento na sua anulabilidade é um “prazo de natureza substantiva, de caducidade e perentório”[1],
concluiríamos, em caso de incumprimento de prazo, estar perante uma exceção
perentória. Contudo, está expresso no novo artigo 89º/4 k) do CPTA que a “intempestividade da prática do ato
processual” é uma exceção dilatória, podendo levar à absolvição da
instância ou à remessa do processo para outro tribunal. Daí que, atendendo às
consequências da intempestividade, seja essencial saber o prazo de impugnação e
proceder à sua correta contagem – incluindo as eventuais suspensões que decorram
da apresentação de uma impugnação administrativa[2].
Para que seja concedido
o pedido de anulação de um ato administrativo, importa conhecer as possíveis
ilegalidades de que este padeça. Por vezes, há ilegalidades que não são
facilmente detetáveis, nem por especialistas e, muito menos, por um homem médio
sem determinadas qualificações e sem habilitações jurídicas que lhe permitam
descobrir as possíveis ilegalidades do ato lesivo. Então, não estará em causa
saber se o prazo concedido aos interessados é ou não suficiente, ou seja, não
está em causa a extensão do prazo impugnatório, está, sim, a adequação do seu
modo de contagem (fundamentalmente, no que toca ao termo inicial).
De maneira a proteger
os interessados mais desprotegidos e o seu direito de ação, o antigo artigo
58º/4 do CPTA concedia a possibilidade de impugnar atos administrativos após
decorrido o prazo de três meses, mas não expirado o prazo de um ano, nas
hipóteses das alíneas a) a c) do já referido artigo, desde que se demonstrasse “com respeito pelo princípio do contraditório,
que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a
um cidadão normalmente diligente”. Quanto a este, a própria doutrina admite
que o artigo apesar de “aligeirar a
rigidez do prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos anuláveis
por particulares”, “continua a deixar
desprotegidos os particulares que não possam razoavelmente conhecer os vícios
ou exercer o direito de impugnação mesmo dentro do prazo mais logo (um ano)”.
Então, caso fosse ultrapassado o prazo de um ano e, consequentemente, a
possibilidade de impugnação com fundamento na anulabilidade, só restaria tentar
impugnar o ato como sendo nulo ou enveredar pelo caminho da responsabilidade
civil extracontratual da Administração pelos danos provocados pela prática de
ato ilegal[3], sendo que este último
nunca iria resultar pois o processo não poderia ser mobilizado “para obter o efeito que resultaria da
anulação do ato impugnável”[4].
A verdade é que o
artigo, que deveria ter sofrido uma reforma mais profunda, manteve-se, sofrendo
apenas “meros arranjos sistemáticos”:
o disposto no antigo 58º/4 a) agora encontra-se no 58º/3 b), e o disposto no
antigo 58º/4 b) e c) encontra-se no 58º/3 c) e a).
No entanto, onde parece
não haver alterações, surgem diferenças de relevo:
Ø
a
introdução do “justo impedimento” a que se refere a lei processual civil, que
antes não era necessária evidenciar, pois o antigo artigo 58º/3 referia que o
regime aplicável aos prazos era do CPC e, agora, os prazos contam-se nos termos
do artigo 279º CC (58º/2 CPTA). Então, o legislador teve de ressalvar que, não
obstante essa alteração, se mantem a possibilidade de invocar o justo
impedimento [5];
Ø
Analisando
em conjunto as alíneas b) e c) do 58º/3 (antigo artigo 58º/4 a) e b)), e
comparando com o regime anterior, concluímos o seguinte:
i.
o
caso de indução do interessado em erro pela Administração encontra-se agora
sujeito a um prazo de três meses para impugnação, sendo que a contagem do prazo
se inicia apenas no momento da cessação do erro (e, portanto, não na data da
prática ato, da sua notificação, publicitação ou conhecimento, nem na da
produção dos seus efeitos);
ii.
o
atraso desculpável passou a ser a única situação das previstas pelo antigo
regime a estar sujeita ao prazo máximo de um ano (ou seja, tendo decorrido um
ano, o atraso deixa de ser desculpável);
iii.
o
CPTA permite, assim, que um interessado impugne um ato mais de um ano depois da
prática do mesmo, ou da sua notificação. Alguma doutrina, considera que, para
além do caso do erro acima referido, o justo impedimento, ao ter saído do
âmbito do prazo máximo de um ano, se inclui também nesta permissão do novo
regime do CPTA.
Quanto a este artigo
58º, a alteração ao CPTA tem todo o mérito; foi uma reforma positiva e que,
relativamente aos prazos para a impugnação dos atos administrativos, veio a
proteger, de certo modo, os interessados (embora essa proteção seja mais eficaz
no nº 3 do que o nº 2, pois há várias críticas práticas e doutrinárias quanto à
substituição do regime do CPC pelo regime do CC na contagem dos prazos que,
apesar de fazer todo o sentido pelo motivo já acima referido, resulta numa
redução do prazo impugnatório devido à eliminação da suspensão devida a férias
judiciais) e “constitui um passo na
direção certa, rumo a uma tutela jurisdicional ainda mais efetiva”[6].
Por outro lado, a nova
solução legal de um prazo de impugnação de atos administrativos independente da
data da sua prática deixa transparecer uma preocupação do legislador em adequar
as regras de contagem dos prazos ao exercício do direito de ação dos
interessados contra atos que podem lesar a sua própria esfera jurídica.
Denota-se, portanto, um aumento da preponderância do principio da boa-fé da
Administração [7].
Podemos considerar,
portanto, que houve uma evolução no que à segurança jurídica e certeza diz
respeito, num domínio tão importante como é o da contagem de prazos de
impugnação dos atos administrativos.
Uma das críticas feitas
a este regime do 58º/3, todavia, é que este se cinja ao erro provocado pela
Administração, não comportando, por exemplo, casos de erro ou ignorância
desculpável quanto aos vícios do ato, concluindo-se, por isso, que o regime de
impugnação dos atos administrativos está ainda longe de proteger eficazmente os
interessados contra os vícios ocultos do ato.
Bibliografia
SILVA, Vasco Pereira da, Contencioso
Administrativo no divã da Psicanálise, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2009.
ALMEIDA, Mário de Aroso, Manual
de Processo Administrativo, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.
COIMBRA, José Duarte, A
impugnabilidade de atos administrativos no Anteprojeto de Revisão do CPTA,
in O Anteprojeto de revisão do Código de
Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em debate (coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão), AAFDL Editora, 2014.
CALDEIRA, Marco, Em
torno de uma novidade na contagem dos prazos de impugnação, in Epública Revista Eletrónica de Direito
Público, nº 7, 2016.
CALDEIRA, Marco, A
impugnação de atos no novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, in
Comentários à revisão do ETAF e do CPTA (coord.
Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão), AAFDL Editora, Lisboa, 2016.
Eduardo Sismeiro Pereira, ST5, nº
25923
[1]
Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte, de 04/12/2015, processo nº 00509/13.6BEPRT, www.dgsi.pt
[2]Excluem-se, agora,
as eventuais suspensões devidas às férias judiciais, pois a contagem dos prazos
rege-se pelo regime do CC e já não pelo regime do CPC, o que acaba por se
traduzir numa redução, objetiva, do prazo impugnatório, levando a várias
críticas na doutrina.
[3] 7º a 10º do Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas
[4] 38º/2 do CPTA
[5] “Considera-se “justo
impedimento” o evento não imputável à parte nem aos seus representantes ou
mandatários que obste à pratica atempada do ato”, artigo 140º/1 CPC
[6] Afirmação de MARCO CALDEIRA, in
“Em torno de uma novidade …”
Sem comentários:
Enviar um comentário