Sentido e Alcance da figura dos contrainteressados no Contencioso Administrativo

Sentido e alcance da figura dos contrainteressados no Contencioso Administrativo

O presente comentário tem como intuito analisar a figura dos contrainteressados no Contencioso Administrativo.

A intervenção processual dos contrainteressados, isto é, « de todos aqueles a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legitimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo» - artigo 57 Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), constitui uma exigência que a lei impõe a cargo do recorrente, devendo na petição do recurso contencioso, segundo o disposto no artigo 36/1/b da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, indicar a identidade e residência e requerer a citação destes terceiros que, por qualquer razão, podem ser diretamente prejudicados pela anulação do ato recorrido. Isto é, em termos estritamente processuais, independentemente da discussão se o recurso contencioso de anulação é um processo entre partes ou um processo feito a um ato, a verdade é que o contrainteressado se mostra sempre um terceiro relativamente ao recorrente e à autoridade recorrida, sendo que a exigência legal que se impõe ao recorrente de identificar e mandar citar, traduz sempre uma forma de intervenção processual de terceiros no âmbito do recurso contencioso de anulação.

Em torno da noção de contrainteressado como um terceiro em termos processuais se suscita, todo um conjunto de questões, uma das quais a respeito da dificuldade de identificação dos contrainteressados, existindo diversos casos em que se torna “nebuloso” identificar os respetivos contrainteressados no âmbito do recurso de contencioso de anulação.

Em razão desta dificuldade cabe a este propósito analisar a sentença proferida pelo STA no acórdão AC. 01018/15 de 12 de Novembro de 2015.

Sinteticamente a questão que se coloca se prende com o sentido e alcance da figura de contrainteressado que vai levar a que o TAF e o STA profiram decisões contraditórias – resumindo - O TAF (Tribunal Administrativo e Fiscal) de Mirandela apreciou uma ação de impugnação de um ato de adjudicação inserido num procedimento pré-contratual. Foram considerados como contrainteressados todas as entidades concorrentes que participaram no dito procedimento. Neste entendimento, o número de contrainteressados no processo em questão era superior a 20, o que fez com que este tribunal procedesse à citação através da publicitação de anúncio (artigo 82º/1 do CPTA na sua antiga redação).

Na sentença, o pedido foi julgado procedente e o ato anulado, bem como o contrato celebrado na sequência do mesmo (por invalidade consequente).

Sumário

Na sequência, aparece uma entidade que interpôs recurso de revisão da sentença, alegando que não teria sido devidamente citada para intervir no processo como contrainteressada. Recurso a que o TAF não concebeu provimento, confirmando o que fora por si julgado.

Esta entidade, vendo negada a sua pretensão, recorreu da decisão do TAF para o TCA (Tribunal Central Administrativo) Norte.

Surgindo aqui, a grande questão em volta do acórdão e que se centra na presente análise da figura dos contrainteressdos. O TCAN vem a configurar de modo diferente a delimitação do universo dos contrainteressados - " “Os candidatos que apresentaram propostas classificadas abaixo da proposta do impugnante não têm um interesse contraposto ao do impugnante nem têm interesse na manutenção do acto impugnado, pelo que não são contra­interessados para efeitos do disposto no 57º CPTA”.  Deste modo, este tribunal concedeu provimento ao recurso interposto e considerou nulo todo o processado posterior à petição inicial, revogando, deste modo, a decisão do TAF.

A autora por sua vez, ao ver a sua posição definida anteriormente a ser posta em causa pelo acordão do TCAN, interpõe recurso para o STA. O STA deu provimento ao recurso, entendendo que“ o  processo levantava questões jurídicas relevantes, nomeadamente, a equação da própria figura do contrainteressado para situações de contencioso pré-contratual”.

O STA vem considerar que na situação atinente aos procedimentos pré-contratuais, “só é realmente contrainteressado para efeitos do CPTA, o concorrente classificado em primeiro lugar, porque ele e só ele se vê numa posição de interesse diametralmente oposto ao do autor, vendo, de forma clara, a sua esfera jurídica contundida com a procedência do pedido apresentado.”

Assim, no entendimento do STA, só o adjudicatário da obra pública em causa poderia ser qualificado como contrainteressado e tampouco goza deste estatuto a entidade que reclama a irregularidade da citação, logo vem a revogar a decisão revogada e a julgar improcedente o pedido de revisão.

Depois deste breve sumário do acórdão, cabe a este propósito referir o entendimento do professor Paulo Otero que diz e bem, no artigo “os contrainteressados em contencioso administrativo – Estudos em Homenagem ao professor Doutro Rogério Soares”, que se vive hoje uma verdadeira complexificação do conceito de terceiro em Direito Administrativo, circunstância que leva a reflexos procedimentais e contenciosos. Sendo a visão tradicional que configura todas as decisões administrativas no âmbito de uma relação bilateral entre a Administração e um determinado e direto destinatário ou destinatários ultrapassada, há hoje um esbatimento da noção de terceiro perante certas atuações administrativas que atendendo, a sua natureza multipolar ou plurilateral produzem efeitos sobre pessoas que não são os seus imediatos destinatários. A atividade administrativa é em diversos domínios cada vez mais dotada de uma crescente multilateralidade, surgindo deste modo um conjunto de posições jurídicas de terceiros, que não sendo terceiros na verdadeira aceção do termo, passam a integrar com o imediato destinatário da decisão, por um lado e a Administração Pública por outro, uma verdadeira relação trilateral ou multipolar.

Desta forma e seguindo a linha de pensamento deste ilustre professor, é de rejeitar a visão tradicional de que “só será contrainteressado quem tenha um interesse contrário, antagónico, diametralmente oposto ao do autor e, portanto, quem veja a sua esfera jurídica ferida pela procedência do pedido do autor, devendo figurar ao lado da entidade demandada, formando um litisconsórcio passivo necessário. Noção dada pelo professor Viera de Almeida e que chega a ser citado neste acórdão como peça doutrinal que fundamenta a decisão e apreciação do STA.

Como sabemos, a construção moderna do contencioso administrativo vem absorver os avanços processuais de matéria civil, sendo o CPTA um “espelho de soluções” do Código de Processo Civil, sendo o regime dos contrainteressados um destes casos.

No Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, o professor Vasco Pereira da Silva refere-se a figura de contrainteressado como “verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais «paradigmáticas do novo direito administrativo, sobretudo, em domínios como o urbanismo, o ambiente, o consumo, a cultura», as quais, para além da Administração e dos destinatários imediatos da atuação administrativa em causa, dão origem a uma rede de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo, outros do lado passivo, que são titulares de posições de vantagens juridicamente protegidas, pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais.”

O professor Vasco Pereira da Silva entende que ao considerar nos processos de impugnação, os sujeitos das relações multilaterais, com interesses coincidentes com os da autoridade autora do ato administrativo., são obrigatoriamente chamados a intervir no processo – ou seja, o CPTA esta a abrir ainda que muito timidamente o contencioso administrativo à proteção desses direitos impropriamente chamados de “terceiros” mas ao mesmo tempo ao adotar a denominação de contrainteressados, que é muito marcada pela lógica bilateralista clássica, e ao não definir de modo rigoroso qual o seu efetivo papel no processo, o legislador relega tal intervenção para o lado passivo, numa posição secundarizada em face da Administração.

Para o professor o novo paradigma das relações administrativas multilaterais no Direito Administrativo implica a revalorização da posição dos “impropriamente chamados terceiros” no Contencioso Administrativo, como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva o que ainda não acontece.

Desta maneira, tendo em atenção as posições acima mencionadas, atendendo à multipolaridade das relações jurídico – administrativas que se vão construindo é de rejeitar a tese que afirma a oposição/contrariedade de interesses ao do autor como necessária ao recorte da figura dos contrainteressados.

Em suma, atendendo as posições mencionadas supra, a figura dos contrainteressados deve atender a multipolaridade, de maneira que no caso sub Júdice a posição do TAF de Mirandela é aquela que perfilho, me opondo assim a decisão proferida pelo STA, sendo esta uma visão que não atende ao novo paradigma das relações administrativas multilaterais, o qual não pode ser ignorado.

Bibliografia:

Pereira da Silva, Vasco – No Divã da Psicanálise

Otero, Paulo  “Os contrainteressados em contencioso administrativo – Estudos em Homenagem ao professor Doutro Rogério Soares”

Andrade, Vieira – Justiça Administrativa

Diane Cristóvão Augusto26267, subturma 5