Os poderes do ministério publico no
contencioso administrativo
I.
Generalidades.
O Ministério Publico detém no âmbito do contencioso
administrativo determinadas atribuições e funções. Nos termos da Constituição
da Republica Portuguesa, o Ministério Publico esta sujeito ao artigo 219, que
lhe atribui as funções de representar o Estado, defender a legalidade
democrática e os interesses que a lei determinar, e promover a realização do
interesse publico.
Na mesma linha, o artigo 51 do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (ETAF) vem concretizar isso. O Código Procedimento
dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) reconhece também um papel
processual relevante ao Ministério Publico. Assim sendo, o Estado como parte na
ação vera os seus interesses defendidos pelo o Ministério Publico.
O Ministério Publico pode intervir no processo como parte
principal ou como parte acessória.
Intervém como parte principal quando propõe ações em
defesa da legalidade, impugna decisões administrativas ou normas regulamentares
emitidas por organismos de administração pública, central, regional ou local,
ou quando representa o Estado em ações que tenham por objeto relações
contratuais e de responsabilidade civil extracontratual.
Quando intervém como parte acessória interpõe recursos
jurisdicionais em defesa da legalidade e emite pareceres, pareceres
pré-sentenciais, em matéria de custas ou referentes a decisões proferidas que
impliquem a violação de disposições ou princípios legais, ou constitucionais.
Estes recursos jurisdicionais em defesa da legalidade são recursos
extraordinários, como o previsto no artigo 152 do CPTA
II.
Breve evolução histórica.
Em Portugal, o Ministério Público
apareceu cedo no Contencioso Administrativo embora sob uma vertente mais
funcional que orgânica.
Criado por Decreto de 1832 com o
intuito de funcionar junto dos tribunais comuns, a sua função era a de expor
por escrito uma opinião fundamentada, que seria mencionada e tida em conta no
final do processo.
Em 1996, o Código Administrativo
estabelece que as funções de Ministério Público nos tribunais administrativos
de distrito eram desempenhadas pelo secretário geral do governo civil,
cabia-lhe responder em todos os processos, mesmo que não fosse parte, e neles
promover o cumprimento das leis, assim como dispor de acção pública contra
deliberações ilegais das câmaras municipais, juntas de paróquia e irmandades,
associações ou institutos de piedade ou beneficência.
No que diz respeito ao Supremo
tribunal administrativo, as funções do Ministério publico eram exercidas pelos
ajudantes do Procurador Geral da Coroa e Fazenda, a quem competia, igualmente,
promover os interesses do Estado e intervir em todos os processos contenciosos
da competência do tribunal
Portanto, nos finais do século XIX as
funções do Ministério Público possuíam alguma complexidade, havendo, em função
dos graus de jurisdição, um dualismo orgânico: num caso agentes diretamente
provindos da Administração, no outro magistrados inseridos num corpo
especializado e hierarquizado. Pelo outro, como o sustenta o Professor Sérvulo
Correia, havia uma certa indefinição quanto à natureza dos interesses
protegidos.
III.
Poderes atuais.
Atualmente as funções atribuídas ao Ministério Público resultam
de um conjunto de artigo: o 219 da CRP, 51 do ETAF, 3 e 16 do EMP e 9, 11, 55,
62, 68, 73, 77, 77ºA, 85, 112, 141, 146, 152, 155 todos do CPTA.
Destes, resulta uma variedade de poderes do Ministério
publico, quer exercido a titulo principal (quando actua uma legitimidade
própria) quer exercido como acessório (quando exerce funções de defesa da
independência e da legalidade na função jurisdicional). Esses poderes podem ser
divididos em 3: a ação publica, a intervenção em processos intentados por
outros sujeitos processuais e a representação de outros sujeitos
A- A ação
publica;
Ao Ministério
Público, decorrente da função constitucional de defender a legalidade
democrática, são conferidos poderes de agir em iniciativa própria deduzindo
pedidos perante os tribunais administrativos dirigidos à obtenção de uma
pronúncia jurisdicional de mérito que obste à violação da legalidade
democrática, tanto numa situação determinada e concreta, tanto relativamente à
atividade normativa da Administração. Desta forma, a vertente democrática
fundamenta uma exigência de legalidade objetiva, que legitima a intromissão em
processo que a partida não dizia respeito ao Ministério Publico. Por outro
lado, esta intervenção permite que os tribunais tenham condições para repor a
legalidade mesmo em situações em que os interesses individualizados não foram lesados
por a ilegalidade.
Esta função
interventiva, encontramos no artigo 9/2 do CPTA, que estabelece a acção popular
e legitima do Ministério Publico a propor e intervir em processos principais e
cautelares atinentes à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos,
como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a
qualidade de vida e o património cultural e os bens do Estado.
Também no artigo
55, alínea b) CPTA se confere legitimidade para a impugnação de actos administrativos
permitindo-se, no artigo 62 CPTA que o Ministério Pública assuma a posição do
autor, requerendo o seguimento do processo que, por decisão ainda não
transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do
autor.
No artigo 68,
alínea b), CPTA por sua vez, o Ministério Público é legitimado a pedir a
condenação à prática do acto devido, desde que o dever de o praticar resulte
diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a
defesa de interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos
valores e bens referidos no 9/2 CPTA.
Surge ainda a
faculdade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de
norma imediatamente operativa, nos termos do artigo 73 CPTA, se transforma em
dever, nos termos do número 4 do mesmo artigo, quando o Ministério Publico
tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento
na sua ilegalidade. No artigo 77 CPTA encontramos a faculdade de pedir a
apreciação da existência de situações de ilegalidade por omissão e, ainda no
artigo 77ºA CPTA a faculdade de deduzir pedidos relativos à validade dos
contratos administrativos
Alem disso, o
artigo 112 CPTA, ao atribuir legitimidade para solicitar a adopção de uma
providência cautelar a quem possua legitimidade para intentar um processo junto
dos tribunais comuns, estende o âmbito de intervenção do Ministério Publico.
Também em matérias
de recurso encontramos competências conferidas ao Ministério Público,
nomeadamente no artigo 141 CPTA, relativamente a recursos ordinários de
decisões que violem disposições ou princípios constitucionais ou legais e no
artigo 152 e 155 relativamente a recursos extraordinários
B- A
intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais:
Ao Ministério Público cabe
também coadjuvar o tribunal na realização do Direito; não lhe compete julgar
então não é uma participação no poder judicial, mas age de forma imparcial, tal
como o juiz, procurando o desenvolvimento do processo respeitando os
dispositivos legais. Desta maneira, entende satisfazer o interesse publico.
Esta intervenção esta
prevista no artigo 85 do CPTA, estabelece que é fornecida cópia da petição
inicial ao Ministério Público aquando da citação dos demandados para que se
possa pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos interesses fundamentais
dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos
valores ou bens referidos no artigo 9º/2 CPTA
Assim, é possível ao
Ministério Publico de invocar causas de invalidade diferentes da que tenham
sido arguidas pelo o autor. Esta possibilidade de emitir parecer sobre o mérito
da cause, existe ainda em sede de recurso, no artigo 146 CPTA. Só é possível no
caso do Ministério Publico não figurar como parte, caso
contrário seria posta em causa a imparcialidade que lhe é exigida para
correctamente exercer a função que constitucionalmente lhe cabe: a defesa da
legalidade.
Este poder é importante
porque da um lugar de destaque ao Ministério Publico, enquanto guardião da
legalidade e da justiça.
C-
Representação de outros
sujeitos;
Esta
função levanta problema, porque na representação de outros sujeitos é posta em
causa a imparcialidade na defesa da legalidade.
De
facto como representante do Estado, seria conforme aplicar em situações
extremas aplicar o artigo 69 do Estatuto do Ministério Publico que dispõe que
em caso de conflitos entre interesses que o MP deva representar, o Procurador
da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado. Função que
vem prevista no artigo 51 do ETAF, embora que nesta norma só se prevê a
representação do Estado. A norma comete para alem do Estado competência de
representação as Regiões Autónomas, as Autarquias Locais, os incertos, os
incapazes e os ausentes em parte incerta e exercer o patrocínio oficioso dos
trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social.
Então,
relativamente ao Estado o Ministério Público actuaria como representante
orgânico, para as Regiões Autónomas e Autarquias locais a sua intervenção
principal ocorreria a título de patrocínio.
A
consequência a retirar é, portanto, a de que devem distinguir-se os poderes de
representação orgânica relativamente aos poderes de representação legal e a
título de patrocínio.
Mas,
alem disso, a um problema na parte que toca a missão constitucional de defesa
de legalidade democrática, não parece ser totalmente compatível com a
representação da entidade administrativa. Entende-se que não cabe ao Ministério
Publico assumir a representação ou patrocínio dos ministérios ou das pessoas
colectivas nas acções em que esteja em causa a impugnação de um acto
administrativo ou a sua omissão, a condenação à adopção ou abstenção de um
comportamento ou reconhecimento de direitos e interesses. O patrocínio
judiciário cabe, nos termos do artigo 11/3 CPTA, nestes casos, a licenciado em
Direito
Assim,
há uma grande dificuldade de conciliação entre as funções cometidas ao
Ministério Publico. A solução compromissória adotada, dita que nos casos em que
a relação controvertida se baseie na legalidade, então o Ministério Publico não
deve actuar senão como coadjuvante, contribuindo assim para a garantia da
aplicação do direito.
IV.
Conclusões.
O Ministério Publico, tem
assim função de representação, de intervenção própria no âmbito da acção
publica e de intervenção em processos intentados por outros sujeitos nos quais
coadjuva, e no mesmo tempo, defesa da legalidade democrática.
A sua atuação foi aperfeiçoada
nas reformas, no entanto, apesar de ter as suas competências previstas, parece
que é um órgão com dilemas, sua função de defesa de legalidade parece estar
meramente em conflitos com a necessidade de imparcialidade.
V.
Bibliografia
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MESQUITA, Leonor, A intervenção do Ministério Público no contencioso
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sobre as Acções no novo Processo administrativo, 2° ed, 2009, Almedina
Alison
Fernandes Gouveia; n°57694
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