Providências Cautelares – breves considerações

Providências Cautelares – breves considerações

As providências cautelares, até 1985, encontravam-se consagradas no Contencioso Administrativo sobre a forma do instituto da suspensão da eficácia de atos administrativos. Este instituto só proporcionava tutela cautelar efetiva nos casos em que o interessado apenas se oponha a uma inovação de conteúdo lesivo que tenha sido introduzida por um ato de conteúdo positivo. Superou-se esta lacuna através da cobertura formal à adoção de todo o tipo de providências cautelares e a providências que assegurem a tutela cautelar efetiva das posições subjetivas de conteúdo pretensivo que se dirijam à emissão de atos administrativos.

Deste modo, as providências cautelares vieram permitir a realização da verdadeira justiça no âmbito do contencioso administrativo. Através desta figura, atendemos a dois aspetos imprescindíveis da justiça, nomeadamente a celeridade e a ponderação.

Era imperativo passar do velho contencioso administrativo, que se baseava no contencioso de mera anulação e na defesa da legalidade objetiva, para um contencioso de plena jurisdição, focalizado no pendor civilista e garantista.

Atualmente, os particulares bem como as entidades administrativas têm a possibilidade de solicitar todas as medidas (seja em cumulação, seja em alternativa) que, no caso concreto, se revelem essenciais à garantia da efetividade do processo principal.

As providências cautelares têm que respeitar três princípios: o princípio da tutela judicial efetiva, princípio da separação de poderes e princípio da processão do interesse público.

Na base das providências cautelares encontra-se o princípio nuclear da tutela judicial efetiva dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos. Este principio encontra-se, neste momento, plenamente tutelado, não se limitando as providências cautelares a determinado tipo de pretensões dos particulares, proporcionando-se assim uma proteção adequada dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, perante quaisquer atuações ilícitas da Administração.

Com o novo sistema de proteção judicial cautelar, importa ter em conta o princípio da separação de poderes, que deve ser assegurado pelas mesmas. Existe, assim, a possibilidade de os tribunais condenarem a Administração na adoção ou abstenção de condutas, desde que não seja violado o núcleo essencial da função administrativa. 

Por último, deve ter-se em consideração o princípio da processão do interesse público, visto que na concessão da tutela cautelar, devem ser ponderados de forma equilibrada, dois princípios constitucionais, o princípio do interesse público e o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Segundo o art. 112º CPTA, percebemos que o legislador optou por uma cláusula aberta. Com este dispositivo processual inovatório prevê-se a possibilidade de se adotaram providências cautelares que não estejam especificadas na lei, desde que estejam preenchidos dois pressupostos: têm de ser adequadas e não podem invadir o espaço de discricionariedade da Administração.

É possível retirar a ideia, do art. 112º/2 CPTA, de que, além das providências especificadas no Código de Processo Civil, o legislador também quis que figurasse uma previsão exemplificativa de providências cautelares tipicamente administrativas.

Os processos cautelares estão previstos no Título IV do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – artigos 112º e seguintes.

Nos termos do artigo 112º, quem tenha legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos, tem a possibilidade de solicitar a adoção de uma ou mais providências, com o intuito de impedir que, durante a pendência do processo declarativo, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo, no todo ou pelo menos em parte, a utilidade da decisão que ele pretende obter naquele processo. Pretende-se assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.

As providências cautelares funcionam como momento preliminar ou como incidente num processo declarativo, de acordo com o artigo 113º/1 do CPTA.

A tutela cautelar possui três importantes caraterísticas:

1.    Instrumentalidade – as providências cautelares devem assegurar a utilidade da sentença que virá a ser proferida no processo principal e não tomar nenhuma decisão. Segundo o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, esta característica é afirmada no artigo 113º/1 - “o processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito”.

2.    Provisoriedade – os efeitos da decisão cautelar têm uma duração temporal limitada, sendo esta decisão inapta para formar caso julgado. Nos termos do artigo 124º do CPTA, o tribunal tem a possibilidade de revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção de providências cautelares se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias existentes. É permitido à providência cautelar antecipar, a título provisório, a produção do efeito que se poderá obter no processo principal, a título definitivo.

3.    Sumariedade – as providências cautelares devem assentar na apreciação sumária dos factos.

A eficácia da tutela cautelar está dependente de os Tribunais assegurarem ou não a sua efetividade em tempo útil.

O juiz deve evitar antecipar juízos definitivos, ou seja, eventuais efeitos da decisão principal. Deve ser feito um uso prudente do mecanismo presente no artigo 121º do CPTA – este permite ao juiz cautelar o poder para, sob certas condições, ouvidas as partes, antecipar o juízo sobre a causa principal. Estamos perante um fenómeno de convolação do processo cautelar num processo principal, já que se substitui o juízo sumário por um juízo definitivo.

Quanto aos critérios de atribuição das providências cautelares cabe fazer referência ao artigo 120º CPTA.

Nos termos do artigo 120º/1, é atribuída relevância à distinção entre providências conservatórias e antecipatórias.

Segundo o Senhor Professor Vieira de Andrade, as providências conservatórias visam manter a situação existente, assegurando ao requerente a manutenção da titularidade ou exercício de um direito ou de gozo de um bem, que está ameaçado e pode perder; enquanto que as providências antecipatórias visam prevenir um dano, obtendo adiantadamente a disponibilidade de um bem ou o gozo de um benefício que o particular pretende ter direito, mas que lhe é negado.

Segundo o Senhor Professor Mário Aroso Almeida, o art. 120º/1 a) prevê que, em situações excecionais, as providências sejam atribuídas sem necessidade de verificação desses requisitos.

Podemos começar por referir que são três os pressupostos que têm de estar verificados:

·         Periculum In Mora

Este pressuposto denomina-se como o requisito da perigosidade. Segundo dispõe o CPTA no artigo 120º/1 existe periculum in mora quando haja fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

O “fundado receio” deve ser provado pelo requerente para que possamos considerar que a cautela solicitada é compreensível e devidamente justificada.

Ainda assim, é necessário o juiz fazer um juízo de prognose para que se conclua se há razões para recear a inutilidade de tal sentença.

Assim, o tribunal está dispensado de fundamentar a sua decisão na comprovação dessa perigosidade específica.

Devem ser ponderadas as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença.

·         Fumus Boni Iuris

Este consiste na existência de uma aparência de bom direito, isto é, na reflexão de que a pretensão do particular no processo principal pode ser considerada procedente. Assim, o juiz deve avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo.

O CPTA atribui uma relevância diferenciada a este critério, consoante esteja em causa uma providência conservatória ou antecipatória.

Segundo o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, adota-se um critério gradualista, sendo que admite que esse critério seja mais exigente quando se esteja perante a adoção de uma providência antecipatória.

·         Ponderação de Interesses

De acordo com o artigo 120º/2 CPTA, as providências ainda podem ser recusadas se, após a ponderação dos interesses públicos e privados que no caso se perfilem, os danos que resultariam da atribuição da mesma sejam superiores aos que podem resultar da sua recusa (sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências). Fala-se de uma cláusula de salvaguarda; de um critério adicional de ponderação de interesses.

Ao juiz cabe formular um juízo de valor relativo, construído após a comparação da situação dos titulares de interesses contrapostos e da situação do próprio requerente.

Esta comparação feita pelo tribunal deve ser feita de forma justa e equilibrada, tendo em conta os riscos que poderão surgir com a atribuição da providência para os interesses em questão e os danos que a sua recusa possa causar ao requerente.

Além dos critérios enunciados, é possível fazer referência a outros dois:

·         à adequação da providência – o tribunal pode adotar providências que não as requeridas, desde que tal se revele adequado, de modo a evitar ou atenuar a lesão de interesses do requerente e dos demais, nos termos do artigo 120º/3.

·         à proporcionalidade – o juiz pode recusar conceder a providência se se aperceber que os danos ou prejuízos decorrentes da concessão são superiores aos resultantes da recusa.

Aos juízes administrativos são atribuídos amplos poderes, falando-se de um “super-juiz da urgência”.

Atualmente, deparamo-nos com uma banalização plena do recurso a providências cautelares, devido ao grande número de pedidos que são apresentados nos tribunais. Assim, se o abuso cautelar continuar, os tribunais ficarão congestionados e não terão capacidade para proteger as posições jurídicas efetivamente merecedoras de tutela. Cabe ao juiz cautelar tomar medidas para que isto não ocorra, nomeadamente através da recusa de providências infundadas.

Um outro meio é através da responsabilização do litigante pelos danos provocados, em caso de dolo ou negligência grosseira e até mesmo pela sua condenação em multa devido à má-fé.

É fundamental o juiz avaliar com prudência e sensatez os valores e interesses em confronto, em cada caso concreto, de modo a obstar ao decretamento excessivo de providências cautelares.

  

Bibliografia

- Serra, Manuel Fernando dos Santos, Breve apontamento sobre as providências cautelares no novo contencioso administrativo, Estudos Jurídicos e económicos em homenagem ao Prof. Doutor António Sousa Franco, Volume II, Coimbra Editora

- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,  Almedina, 2017;

- Andrade, José Carlos Vieira, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2009, 10ª edição;

Frederico Pedreira

Subturma 5

Número de Aluno 26291